广州预算监督“变法”

　　10月11日至21日期间,《广州市人民代表大会审查批准监督预算办法(修改建议稿)》(以下简称“《办法》”)公开向市民征求意见。按照广州市人大的计划,征求意见结束之后,上述《办法》将于月底提交广州市人大常委会审议,并在2014年3月开始实施。

　　新的修订《办法》突出实质性审查监督,要求预算执行中的重大变更事项要事先报人大审批。其中,地方政府性债务作为重大事项,将事先上报人大进行审批。

　　根据《办法》,全口径预决算将全面涵盖包括政府公共预算决算、政府性基金预算决算、国有资本经营预算决算、社会保险基金预算决算、财政专户管理资金预算决算以及其他按照法律法规应提请市人民代表大会及其常务委员会审查批准的政府预决算的全部内容。

　　此举意味着,从2014年起,广州市将实现对政府全口径预决算的审查和监督,在完全意义上实现让政府所花的每一分钱都公开在阳光下。

　　广州市的相关工作,从调研开始就受到全国人大的高度关注和重视。广州人大重点课题调研组被确定为全国人大常委会“加强对政府全口径预算决算审查和监督”专题调研的委托调研单位。

　　而广州市从2014年起对政府全口径预决算的审查和监督工作则被全国人大认为走在了全国前列,为其它城市在相关领域的探索提供了示范。

　　广州市人大预算工作委员会主任欧阳知在接受经济观察报记者采访时表示,以此作为标志,广州市人大对政府的监督将由一直以来的程序性监督转变为实质性监督。

　　推进路径

　　欧阳知认为,迄今为止,与全国其他城市的做法比较,广州在对政府全口径预决算的审查和监督方面,有三个方面的特色,即“全覆盖”、“全过程”、“全方位”,并在此基础上将多年探索的经验上升为法律法规的层面。

　　事实上,多年来,广州市人大一直在不断探索和推进对政府工作进行监督审议的力度和成效,以渐进的方式最终实现对政府预结算的全口径审查监督。

　　从2001年起,广州市人大常委会每年专题听取和审议财政专户管理资金(预算外资金)和社会保险基金收支情况报告;2007年起,土地出让金纳入基金预算草案提交代表大会审查;2008年起,所有部门预算提交代表大会审查,并每年选择两个部门预算在代表大会期间进行公开专题审议。

　　广州人大于2010年进一步将基本建设统筹资金、城市维护建设资金和科技资金列入公共专项支出预算草案提交代表大会审查。《广州市政府投资管理条例》于2011年经省人大常委会批准施行,这是广州第一个由专门委员会自主起草制定的地方性法规。根据该条例规定,政府投资的重大项目计划草案要提交人民代表大会审查批准,并从当年起,每年选择一个政府投资重点项目预算在人民代表大会期间进行公开专题审议。

　　接下来,从2013年起,广州市政府国有资本经营预算开始提交代表大会审查。此外,广州人大常委会还首次审批地方政府性债务的举借及偿还计划。

　　2014年,社会保险基金预算和财政专户管理资金预算也将一并提交代表大会审查。地方政府性债务情况每年要向市人大常委会报告。

　　至此,广州市政府的财政收支预决算最终实现全口径提交人民代表大会审查批准。

　　此外,针对人大代表看不懂政府提交审议的财务报告的情况,广州市人大通过推进预算决算的细化来体现政府预决算的“深度”。据介绍,目前广州市政府向人大提供审议的报告,部分重点预算支出科目已经被要求细化到项。

　　在预决算信息的公开方面,广州市人大通过常委会信息网、预算工委专门网页及“广州财政”专栏向社会公布经人大及其常委会审查批准的预算决算、常委会审议意见、财政专题调研报告。

　　从相关进程来看,在继2009年向社会公开政府部门预算后,自2011年起,政府部门决算也开始向社会公开,2012政府部门“三公”经费决算向社会公开。从今年起,政府部门公布“三公”经费预算以及区(县级市)“三公”经费首次公开。

　　突破难点

　　欧阳知表示,长期以来,由于部分政府资金的支出未能进入人大监督审议的范围,导致存在诸多问题,例如政府债务。而广州市每年两三百个亿的转移支付资金以及数额庞大的财政暂付资金同样在人大的审议目录上不见踪影。这使得政府在资金使用方面“弊端丛生”,也是人大对政府监督的一个难点。

　　2012年,广州市人大常委会预算工委首次组织开展广州市2010至2011年财政转移支付资金分配和使用情况专题调研。

　　欧阳知介绍,相关结果显示,转移支付的执行率低的问题普遍存在,个别区县的执行率甚至不到40%,其结果就是大量资金被积压或挪作它用。

　　财政暂付资金作为长期存在并遗留至今的财政难题,一直是人大监管的空白。2012年广州市人大常委会预算工委建议广州市财政局向市人大常委会主任会议做专题报告,并提出完善财政暂付资金管理制度的意见建议,促使市政府逐步清理和减少财政暂付资金,推动市财政局研究制定市本级财政暂付资金管理办法,有效控制了财政预算资金风险。

　　此外,人大对地方政府性债务的监管同样一直付诸阙如。随着地方政府性债务资金规模不断扩大,其财政金融风险急剧放大。

　　按照广州市人大常委会预算工委的建议,广州地方政府性债务问题去年首次被列入市人大常委会监督计划。“历史情况报人大审议,而新举债务则必须经过人大批准”,欧阳知说,此举使广州的地方性政府债务从隐形变得透明起来,消除了地方金融的一大隐患。

　　人大对政府监督的另一个难点是财政支出绩效管理监督方面。为提高财政资金使用效益,广州市人大对预算执行率低的问题组织开展专题询问并进行连续跟踪监督,促使政府预算执行率提高。

　　2012年,广州市人大常委会首次专题审议市教育局、市科技和信息化局、市卫生局、市农业局的部门决算。2013年,在人大的积极推动下,广州市财政局对市科技和信息化局中科院广州生物医药与健康研究院成果转化项目资金等六个部门的部分专项资金委托第三方开展绩效评价。今年底人大常委会还将听取和审议2012年广州市本级财政支出绩效情况的报告。

　　欧阳知认为,上述方面的突破也是广州人大对政府财政监督方面的先行先试,在全国处于领先位置。

　　依法监管

　　“人大对政府的监督必须依法进行,然而,相关法律法规的滞后甚至缺位则是人大在履行职责过程中处于尴尬境地的一个主要原因”,欧阳知认为,例如关于地方性政府债务的问题,《预算法》不允许地方财政列赤字,自然也就谈不上监督的问题。

　　“1995年开始实施的《预算法》至今已近20年,很多方面已经难以适应当前人大对政府监督工作的实际”,欧阳知说,基于新的预算法在短期内难以出台的现实,为下一步推进对政府全口径预算决算的审查监督提供制度保障,今年广州市人大常委会决定修订《广州市人民代表大会审查批准监督预算办法》,并提交2014年人民代表大会审批。

　　他表示,广州新修订的上述办法有许多亮点,例如审查监督范围全覆盖,其中地方政府性债务暂作重大事项报市人大常委会审批;规范细化预算决算,对预算决算的报告报表提出具体要求,强调数据的完整、细化和可比。

　　据了解,为加强预先审查监督,新修订的《办法》还将注重形成内外监督合力,在建立预审制度和完善初审程序的同时创新审查监督方式,进一步扩大专项审议范围,实行人民代表大会期间各分代表团专题审议部门预算和政府投资重点项目预算制度。

　　值得一提的是,按照《办法》,广州市人大可改变或者撤销市政府关于预决算的不适当的决定和命令。广州市人大大会主席团、常务委员会、专门委员会或者代表10人以上联名,便可向市人大书面提出预算草案修正案。

　　欧阳知表示,《办法》将广州多年来对政府监督工作的实践上升到法规的层次,是广州人大改革开放工作经验的一个升华。

　　尽管如此,他认为,按照目前的状况,由于人大没能提前介入到政府预算编制阶段,因此对政府的监督力度还有待加强,接下来尚需解决“关口前移”的问题。

　　针对广州将实现对政府全口径预决算的审查和监督,广东省社科院社会学与人口学研究所所长郑梓桢认为,政府财政收支如果能够做到真正意义上的公开透明并接受人大的审议监督,是一个政府“有自信,有勇气”的表现。

　　他同时表示,上述对政府工作的监督也随之对代表本身的素质提出了更高的要求,市民也由此可以鉴别人大代表是否称职,是否具备履职能力。