遏制不理性新城建设

　　——访苏州大学建筑与城市环境学院教授、教育部中国特色城镇化(苏大)研究中心城乡规划所副所长刘晓平

　　本报记者 李征琴 张玲

　　李克强总理说:“城镇化不是简单的人口比例增加和城市面积扩张,更重要的是实现产业结构、就业方式、人居环境、社会保障等一系列由‘乡’到‘城’的重要转变”。如何让城镇化走上“新型”道路,让城镇化健康持续长久地发展下去?中国经济时报记者专访了苏州大学建筑与城市环境学院教授、教育部中国特色城镇化 (苏大)研究中心城乡规划所副所长刘晓平。

　　中国经济时报:随着“新型城镇化”进程加快,城市新区的发展也逐渐引起关注,城市新区应该走什么样的发展道路才能避免 “造城”之风?

　　刘晓平:一些城市在新型城镇化建设中热衷于造新城,地方利益和以GDP为导向的发展思路是“造城”的重要动机。借新城建设推动土地升值,地方政府获得高额土地出让金;大规模基础设施建设带动投资,拉动GDP增长,也是漂亮的政绩。很多地方建的新城,既没有足够人口聚集效应,也没有交通枢纽或者产业支撑,在没有合理动态需求的前提下,为了建设而建设。新城建成数年,工商业发展不起来,居民区入住率又低,资金无法回流,地方政府债务高企。不切实际的“造城”,导致大量土地资源和财政资金消耗浪费,因此要重视风险,吸取教训。

　　“十八大”提出积极稳妥推进以人为核心的新型城镇化。强调城镇化要放在与工业化、信息化、农业现代化同步推进的发展视野中来谋划。新城建设,同样要回到以人为本的道路上来,与产业规划相结合,综合考虑现实需求和未来发展。一些中西部城市,三、四线城市都是人口流出的地方,这些地方与其造新城,不如把现有的城市变得更好,提高现有城市的质量和承载能力。

　　遏制不理性的新城建设,必须坚持新型城镇化的内涵和原则,回归到科学发展的路径:要转变GDP导向的政府考核目标、转向民生优先和科学发展的绩效考核;通过土地资源管理和财税机制改革,改变地方政府土地财政依赖;加强对新城规划的科学论证,严格审批,与产业规划与现实需求结合;新城建设必须建立在农民转移的财力保证、转移人口的就业保证和社会保障的基础上从容开发,反对贪大求快。

　　新城建设其实有很成功的例子,比如上海的浦东和苏州工业园区。这两个新城区都是以新兴产业发展为契机,通过扎实的产业基础,产生人口集聚效应,最终形成宜居乐业的新城,并及时配套了商业、教育、医疗、文化等设施。从产业区到新城基本都经历了15年左右的时间,这是合理的周期。

　　中国经济时报:如何避免新型城镇化过程中的“乡村病”?

　　刘晓平:中国快速城镇化进程中的“乡村病”,指的是:农业生产要素高速非农化;农民社会主体过快老弱化;农村建设用地日益空废化和农村水土环境严重污损化。

　　第一,数千万失地农民、数亿“离村进城”的农民工、农家学子组成的“新三农”群体,大多处于“城乡双漂”,难以安居乐业。首先要保证失地农民的生活保障,然后做好农民的转岗就业,做好农民子弟的教育和职业培训,为工业化提供合格的产业工人。

　　第二,我国进入少子老龄化时期,农村“三留人口”难以支撑现代农业与新农村建设。随着城乡统筹的发展,中西部的工业化,激发乡村创新与创业的活力,就近园区化和发展模式的多元化,提高本地就业率和自我发展能力。同时培育农业专业户,规模化产业化耕作,保证国家的粮食大计。在人地关系动态变化中,合理引导村镇合并,形成规模城镇,最终实现就地城镇化。

　　第三,农村人走地不动、建新不拆旧、导致空心村问题日益突出,这也反映了我国农村土地制度的不足。加快农村土地制度改革,探索农村土地使用权股份化和宅基地确权流转市场化模式,创造条件让农民依法享有土地流转自主权、土地市场收益权,并由此支付市民化的成本。在机制创新的基础上,稳妥推进农村空废土地整治与优化配置,实现农村土地集约化。

　　第四,要加大对乡村工业污染和农业生产污染管制的力度,避免污染企业转移到乡村。进而深度探索农民、土地、产业与环境协同耦合的模式,制定新型美丽村镇建设总体规划和差别化战略,促进城乡公共资源配置均等化,引领农村生产和生活方式现代化,逐步实现城乡等值化和农村生态文明化。苏州市政府已经完成全市乡村建设的规划和管理条例,确定了分类发展目标和要求,将乡村管理和发展提高到新的层次。

　　中国经济时报:你觉得东部快速城镇化有哪些先发经验与典型问题?

　　刘晓平:回顾苏南、浙东等东部经济发达地区30年的快速城镇化历程,可以总结出以下经验:一是,工业化为动力,乡镇工业形成特色产业集群,乡镇企业成为带动农村城镇化的基础;二是,以经济开发区承接外向型经济,新兴产业和服务业促进中心城区发展;三是,以行政区划调整促进区域均衡城市化;四是,现代化交通网络的建设加速城市化和城乡一体化;五是,以新农村建设“三集中”提升农村城镇化水平,加快农业现代化和城乡一体化。

　　在东部地区快速城镇化过程中也有一些典型问题,比如,农地和宅基地流转交易机制改革滞后;城市新区开发过快过大,存在房产泡沫;政府形象工程浪费资源,土地财政依赖透支;对新兴产业好大喜功,产业园区圈地过多,实际利用率低;为追求GDP,专业市场巨型房产化,泡沫化以及城乡教育和医疗资源配置不均衡等。