南海农地流转样本联滘的尝试

本报记者 郑升 佛山南海报道

    南海联滘村，“一个被垃圾左右的村庄”，抓住了南海“第三次土地革命”的机会，政府采用统一从村集体租用土地，再引入项目开发公司的模式，最终实现了该区域的连片开发。在这一过程中，集体经济组织股民享有的分红权不变，开发商也得到了物业数十年的使用权。

    这一模式被南海其他的片区广泛采用。而当下，南海更关心的是：现在关于农村集体经营性建设用地使用权流转的限制，会不会在十八届三中全会后有所突破？

    对于已经有了6年农村集体经营性建设用地使用权流转试点经验的南海来说，这实在是一个关乎城市发展的重大问题。这个问题不解决，南海发展的空间将被完全限制。

    原本有望打破这一限制的，是此前被广泛关注的《关于开展农村集体经营性建设用地使用权流转试点工作的指导意见》（下称《指导意见》），该文件内容明确了集体建设用地流转的前提条件、流转的范围、流转形式、用地来源、退出机制等，有望成为指导集体土地流转的纲领性文件。

    但从现有消息来看，这一《指导意见》仍处在征求意见阶段，尚无出台的时间表。

    今年6月份，国土资源部正式批复《广东省深入推进节约集约用地示范省建设工作方案》，允许广东在继续执行《广东省人民政府关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》的基础上，按照《国土资源部关于开展城镇低效用地再开发试点的指导意见》的规定，继续创新“三旧”（旧城镇、旧村庄、旧厂房）改造实施模式。原本三年试点期的“三旧”改造政策获得延期。

    十八届三中全会召开在即，关于土地改革的预期也空前强烈，但各地阻力较大，改革方向存在重大分歧，其进展可能低于预期。在此背景下，地方的实践与突破，对自下而上地推动土地改革有重要的意义。

    南海的“第三次土地革命”

    9月25日，总投资153亿元，设计年产60万辆汽车的一汽大众佛山项目投产。这一重大项目落地南海区，将改变佛山市制造业的版图。

    不过，对南海区委书记邓伟根来说，项目落地虽好，但汽车及其配套项目用地的问题仍待解决。此前，仅大众项目就需要1万亩的土地，这几乎超过了南海所有用地指标的总和。

    邓伟根给出的方案是，配套产业的用地通过租赁周边的集体土地的方式进行安置。在南海，这种由政府或者企业出面，从集体经济组织手中租赁集体土地，从而获得发展空间的做法，已经极为普遍。

    城市发展空间不足的问题，与南海的社会和经济结构有着密不可分的关系。

    1992年在邓小平“南巡”之后，南海在全国率先启动了集体土地股份制改革的探索。为了向农村地区要土地和发展空间，当时的办法是在不改变集体土地性质的前提下，将农民承包的土地以使用权入股，从而组建起集体经济组织。

    集体经济组织通过在其控制的集体建设用地上“种房子”来获得收入，农民则依据股份享受分红，这种作法后来被总结为“南海模式”，他推动南海等地区快速地完成了工业化。

    不过，“南海模式”在经过20年发展，问题不断出现。先是粗犷的工业化模式已经不符合现代城市化的发展需求，然后是南海可供开发的土地越来越少，且大多数集中在集体经济组织中，不能进入市场流转，也就无法为城市化提供资源和动力。

    “目前南海1000平方公里的土地，开发强度已经超过50%。”邓伟根说，这已经远超国际上30%的饱和线了。而在目所能及的可建设土地中，有超过70%的都是集体土地。

    于是，经济发展的困境倒逼南海自下而上进行创新。以“三旧”改造为突破口，南海迈出了尝试农村集体建设用地流转的关键一步，这被认为是南海的“第三次土地革命”。

    南海区提供的数据显示，从2007年南海区启动“三旧”改造以来，共认定项目43批次3539项，涉及土地面积19万亩；已完成和正在开展的“三旧”改造项目近400个，改造土地面积2.6万亩，投入超过200亿元的改造资金。

    “这一次改革的最有价值的地方就在于，南海在从工业化迈向城市化进程中，如何在土地集体所有制前提下实现城市化。”长期关注南海改革的国务院发展研究中心农村经济研究部研究员刘守英表示。

    政策框架内的最大发挥

    南海大沥镇联滘片区的“三旧”改造，是农村集体经营性建设用地使用权流转探索的一个典型。

    2007年以前，联滘村被称为“一个被垃圾左右的村庄”，因为集体建设用地被散租给2000多个垃圾处理档口，土地利用的效率极低。

    联滘社区经联社社长黄树荣说，联滘片区的“三旧”改造，是政府主导、多方参与。2007年，在政府主导下，联滘村开始着手改造区域面貌，最后在这里建起了占地1800多亩的广佛商贸城。

    这次“三旧”改造，开发用地涉及到当时的5个村委会和15个土地权属单位，其中包括众多的集体经济组织。在开发之前，南海区政府采用统一从村集体租用土地，再引入项目开发公司的模式，最终实现了该区域的连片开发。

    黄树荣说，这种做法的好处是，政府的参与，使利益复杂的集体经济组织能够很快统一意见。在这一过程中，集体经济组织股民享有的分红权不变，开发商也得到了物业数十年的使用权。

    首轮农地流转尝试成功后，联滘村计划利用集体建设用地建设一个联滘商贸中心，其中甚至包括高端写字楼、白领公寓等。联滘村筹划引入开发商一起来操作这一项目，并会以集体经济组织的名义拿出7000万元，去持有该项目3万平方米的物业。

    在黄树荣的设想中，开发商共同参与开发后，可以得到部分物业几十年的使用权，但此后这些物业还是归集体所有。他认为，这对于集体经济组织来说，是确保自身利益的最好选择。

    联滘村使用的这种开发模式，被南海其他的片区广泛采用。在经济发达的夏北片区，也是通过这种模式，建起了一个广东金融后台中心和一条民间金融街。

    新的农地流转方法也在不断探索中。南海力推的农村集体资产交易平台，也成了集体土地使用权流转的平台，企业可以通过这个平台，直接出资购买某块集体土地数十年的使用权，使用权期满后，其上盖物业再归集体所有。

    长期关注南海改革的国务院发展研究中心农村经济研究部研究员刘守英认为，与此前的农地改革相比，南海此次“三旧”改造的难度更大，因为利益主体更加多元化，利益博弈也更加激烈。而在集体土地上进行的城市化，也比工业化面临更多的制度障碍。这种障碍的核心，便是现行的城乡二元土地供应体制。农村集体土地的流转，必然冲击现行的以国有土地为主的供给方式，因而高层对此项政策的变动也是慎之又慎。

    目前看来，国土资源部所鼓励的，是在法律框架内，探索以经营性集体建设用地使用权入股、联营，以及企业兼并、破产等引致的转移等合法流转方式，对于土地流转的范围也做了严格限定。

    “南海的作法，就是把国家给的各项政策发挥到极致。”南海区政府一位人士如此评价南海集体土地流转试点。他表示，在集体经济组织既成事实的前提下，南海的方式有一定的借鉴意义，但长远看，消除土地的差别化供应才是大方向。