代理发行地方债难解地方渴

　　10月14日,财政部网站正式公布了《关于代理发行2013年地方政府债券 (十二期)有关事宜的通知》,为几个省市代发221亿元的地方债券。从今年6月份发行本年度“一期”地方政府债券,短短四个月财政部就代发了总共十二期地方债券,总额逼近3000亿元。

　　专家告诉本报记者,地方政府财力紧张需要财力支援,但现行的中央代发地方债的模式无法解决地方债务问题,未来或可建立有效问责的地方自主发债机制,将地方债纳入证券化的交易平台进行管理,为投资者开拓新的投资渠道。

　　地方债代发频率走高

　　财政部发文称,其代理发行的2013年地方政府债券(十二期)为5年期固定利率附息债,计划发行面值总额为221亿元,涉及河北、辽宁、大连、吉林、宁波、青岛、宁夏等省(区、市)。

　　中国经济时报记者根据官方数据做了一个粗略统计,自今年6月中旬财政部代发今年第一期地方政府债券以来,短短的四个月财政部就代发了总共12期的债券,总数额为2848亿元,按照每期债券最低不少于200亿元的规模,再发行一期债券年度发债总额就将超过3000亿元。总结以往经验,发债期限多以3年或5年为期,票面年利率多在3.5%以上到4%多一点的区间,采用招投标方式托管上市交易。

　　其实伴随着财政部代理发行地方债券的趋势走强,全国及地方的财政收入正经历着一个漫长的增长低缓期。财政部数据显示,今年 1——8月累计,全国财政收入89027亿元,比去年同期增加6697亿元,仅同比增长8.1%。地方财政收入也变得难看起来,8月份地方财政收入(本级)4366亿元,仅同比增长6.5%。

　　今年8月份,财政部共代发了三期地方债券,总数额为746亿元,超过了自6月中旬开始代理发行本年度地方债券以来的月均发行量。 “代理发行地方债券的趋势走强,跟地方收入乏力是有联系的,在支出压力下需要靠向体制外借钱来支撑。 ”厦门大学中国资本市场研究中心主任屈文洲告诉中国经济时报记者。

　　其实财政部也将原因解释得比较清楚,今年代理发行地方债的相关文件通常在开头部分以 “为筹集财政资金,支持地方经济和社会发展”作为发债理由。在2009年的时候,发行类似债券的理由通常被解释为“实施好积极的财政政策,应对国际金融危机。 ”

　　代理方式是权益之计

　　财政部文件 《关于代理发行2013年地方政府债券 (十二期)有关事宜的通知》规定:“(四)兑付安排。利息按年支付,每年10月22日(节假日顺延,下同)支付利息,2018年10月22日偿还本金并支付最后一次利息。财政部代为办理本期债券还本付息。 ”

　　屈文洲认为,由中央财政兜底,这样风险较小。但以国家信用为地方债务问题保底,虽能一定程度缓解地方融资困难,但地方的责任无需与自身风险相匹配,对解决地方融资问题恐无裨益。算是过渡性政策。

　　市场分析认为,十二期财政部代理发行的地方债的投标倍数仅为1.60倍,显示认购需求仍然低迷。河北、辽宁、大连、吉林、宁波、青岛、宁夏等此次被代理发债的省(区、市),本身偿债能力较强,因此发行成本较低;另一方面,承销商出于完成考核任务、维护与地方政府的关系、拉到更多财政存款等多种因素考虑,会有意压低发行利率。

　　中金公司指出,从历史情况来看,地方政府债流动性较差。

　　屈文洲表示,为“优质”地区代发债务风险较小,落后地区的还债能力偏弱,再加上地方政府融资渠道的多样性和不规范性,地方债务问题的整体风险并未因财政部代理发行部分债券而减弱。要真正发挥地方债的作用,用好地方债,改变地方资金来源过于依靠土地财政的状况,需要使地方成为自主承担责任的发债主体,让债务使用者与项目的收益和结果挂钩。

　　渣打银行大中华区研究主管王志浩日前表示,截至2013年上半年末,该行测算的中国地方政府债务估计在21.9万亿元。

　　仍需探索地方自主发债

　　“目前仍没有真正意义上的地方债。要实现地方自主发债,需要将地方债纳入地方财政制度安排,通过风险、收益与地方政府责任的相匹配,降低地方融资的无序性和对资金使用的盲目性,对地方债务问题进行硬约束。 ”屈文洲说。

　　如果要让地方政府实现债务问题与自身责任相挂钩,难免牵扯到“强化地方政府问责制”这个老话题。只是在行政体制相对稳定的大背景下,要实现对地方政府的有效问责恐是难题。

　　屈文洲认为,可以用经济手段问责,设计真正的地方债制度,建立相关领导与资金来源、投入、项目、未来收益接轨的监控体系,改变资金使用追求短期效益缺乏约束的局面,让每一届领导为资金的使用负责。地方债发行与领导任期相匹配进行考察,让政府对资本的配置更负责任。目前存在的财政部代发债券、银行贷款、信托、“城投”、企业融资平台等,都无法促使地方政府形成足够的责任感和忧患意识。

　　渣打银行近期的分析指出,在他们估计的总量约20万亿元的地方债务中,其中银行贷款约为9.7万亿元,约占全部债务的44%,规模居次的是信托贷款,债券和票据融资达到3.2万亿元。除此之外,大约2.2万亿元委托贷款也占到了一成左右。

　　“地方债应向国债靠拢来管理,建立证券化的地方债交易平台,不但可以实现信息的有效披露,让投资者参与风险承担与利益分享,而且也提供了有较好保障的投资新领域,实现融资渠道的创新。 ”屈文洲表示。

　　本报记者根据查阅一段时期以来财政部代理地方债券的相关规定来看,基本都利用银行间债券市场和证券交易所债券市场面向社会各类投资者发行,记账式国债承销团成员通常也参与其中。采用竞争性招标方式,托管上市交易。

　　目前的代理发行方式能为未来自主发债提供经验,是一个过渡策略,体现了制度安排的稳妥性。屈文洲认为,“自主发债需要区分地方债和国债信用风险的不同,如果发债成本太低,缺乏还本付息的压力,地方难免进行一些低效的资金使用,因此需要形成足够市场化的交易。 ”