地方债审计版出炉在即

　　9月28日，国家审计署出面辟谣：“地方债务较两年前几乎翻番”的报道失实。

　　《财经国家周刊》记者致电审计署，得知审计工作尚未如传言的进入收官阶段，离数据上报还有段时间，最终结果有望11月份面世。

　　“个别市县可能翻番，全国情况绝非如此。”审计署澄清，所有机构对地方债总体规模的估算、预测，都从未得到过审计署的核实与确认。部分测算具有切实根据，“但很难评价个别机构的准确性”。

　　迄今为止，相对官方的地方债务数据有四个：一是2011年国家审计署审计结果为10.7万亿元；二是审计署副署长董大胜今年两会期间对本刊表示，估计各级政府总债务规模为15万亿-18万亿元，但并未明确界定出其中的中央和地方政府债务；三是财政部部长楼继伟今年3月对外表示的11万亿元；四是原财政部部长项怀诚在博鳌论坛上引用的20万亿元。

　　国际上，惠誉有过12.85万亿元的估值；巴克莱有过“中国政府总负债或达50万亿元”的言论；国际货币基金组织副总裁大卫利普顿称“中国地方债已占GDP的50%”；野村证券在9月研报中称“2012年融资平台债务总额为19万亿元，其中带息债务14.3万亿元”。

　　相对达成共识的，是华泰证券、招商证券和平安证券等提出的地方债务15万亿元结论。

　　持续不断的争议，让地方债规模的虚实愈加扑朔迷离。

　　“我们陷入了误区，陷入对总规模的不断关注中，忽略了债务本身亟须细分、重视细节的现实。”一位奔赴数个省份调研的知情人士告诉记者，地方债务的真假，在于每个区域、每个细节情况的叠加和综合。

　　专家表示，此次审计将使得部分省份暴露出较大风险，部分行业和领域可能蕴藏较严重的债务危机。但地方债风险，必须分省份、分领域差别对待。

　　国务院总理李克强不久前在达沃斯论坛开幕式上表示，“对中国地方政府性债务问题，可以有把握地说，总体是安全可控的”。

　　结果11月份出炉

　　7月28日，审计署网站发布消息称，根据国务院要求，审计署将组织全国审计机关对政府性债务进行审计。

　　据悉，全国性审计工作于8月1日全面展开，这也是审计署对地方债务的第二次全面摸底。

　　9月底，各地传出审计工作到了收官阶段。

　　《财经国家周刊》记者致电审计署，得知审计工作尚未如传言的进入收官阶段，离数据上报还有段时间，最终结果有望11月份面世。

　　审计署的人士称，所有机构对地方债总体规模的估算、预测，都从未得到过审计署的核实与确认。部分测算具有切实根据，“但很难评价个别机构的准确性”。

　　早前，董大胜曾告诉《财经国家周刊》记者，地方债审计需要深入省、市、县三级政府，深入每个项目，人力物力耗费极大，且每笔数据都非常严格。目前，审计署有3000多人分布于全国，2000多人工作于北京以外的28个城市，2011年那次共审计了180多万笔债务。“重大项目的审计，几乎会全员出动”。

　　“不仅如此，一些地方债并不以政府名义发放，而以城投公司来运作，审计难度大增。”上海交通大学高级金融学院副院长朱宁称，“城投公司在二级市场发债由发改委审批，多头监管也加大了总体规模的审计难度”。

　　由于难度大、耗时长，目前结果还未进入上报阶段，但部分省份和条线已经稍有眉目，开始值得关注。

　　前述人士透露，个别地区的风险情况已初步可判，一些问题较重的市县，有可能出现由点及面的不良影响。

　　财政部财科所国有经济研究室主任文宗瑜告诉《财经国家周刊》记者，“截至去年底，地方债累计约18万亿元，其中显性债务约13.2万亿元，2011与2012年新增约2.5万亿元。”

　　在他预估的18万亿元中，债务风险主要集中于显性债务，隐性债务约4.8万亿元，隐性债务中估计约60%为影子银行贷款、政府工程抵押贷款、金融衍生品融资等，与金融系统直接或间接相连，有可能引发后续的金融风险。

　　三大重点

　　此次审计的重点行业及任务主要包括：分析铁路、公路等交通运输行业和地铁等市政建设项目的政府性债务规模及偿债风险变化情况；分析地方政府融资平台公司的资产质量、财务状况、盈利能力、偿债风向变化情况等；分析以土地出让金收入为偿债资金来源的债务规模及偿债风险变化情况。

　　这三大条线，是衡量一个区域和领域风险的重要标准。

　　记者获悉，铁路、公路建设是核查的重点领域之一，因而交通运输投向的债务风险成为首个关注点。其中，河南、浙江、上海、北京、黑龙江和湖南等省份应予以重视。

　　在地方融资平台质地风险上，部分GDP增速下降和先前投资扩张均较快的省市，也暴露出一定的风险。其中，青海、北京、重庆、上海、江苏和安徽等地的城投债受到关注。

　　除此以外，政府财政盈利能力较差的省份，诸如陕西、湖南、广西和江西四省也当列入关注之列。

　　在以土地出让金为偿债主体的债务风险方面，上述人士在调研中有非常明显的感受，源于地方财政在近年来被动去土地化的过程中，土地出让金占比逐步下降，使其作为偿债来源的债务风险有所增加。

　　这一点上，广东、广西、江西、山东和黑龙江等省份相对突出。

　　“风险各有差异，但从这三条主线来看，江西、黑龙江、广西、北京、湖南等地可能更需重视。”前述知情人士称。

　　对于此前人们普遍关注的重庆、浙江等地，该人士指出可能只是在城投债等某个领域存在较大风险。“当然，这只是调研的初步结果，最终会有全面评价和利弊权衡”。

　　近期平安证券的研报，一定程度上也支持了上述观点。

　　平安研报对交运投领域的净资产收益率ROE做了计量，得出河南、浙江等地交运行业ROE均低于1.5%，应适当予以重视的结论。另一方面，多数地区的政府性债务占GDP之比集中在40%-60%左右，仅北京、重庆、上海等地超过80%。

　　“不能再停留于总量关注上，必须深入内部和局部，找到真相。”前述人士坦言。在他看来，区域性问题正呼唤着差别化策略，地方债不能再一概而论，与之呼应的财税改革也应该因地制宜。

　　三城市样本

　　在前述人士参与调研的城市中，重庆、苏州和黄石这三个长江流域城市，各自代表了地方债在区域上的典型特征。

　　此次审计与2011年相比，具体科目变化不大，但首次包括了乡镇债务。“苏州的债务风险或许很有限，黄石和重庆次之。”

　　由于苏州财政收支状况一直良好，一般性财政收支基本维持平衡，无须土地出让来加以补充。去年，该市财政收入约3000亿元，地方留存和支出分别为1200亿和1100多亿元，过去十年间几乎没有明显赤字。

　　相比而言，以重工业发展为主的湖北黄石，这几年随着工业经济景气度的下降，开始逐渐承受财政收入增速下滑的压力。

　　据悉，黄石城投债规模约为50亿元，由于前几年超速扩张，未来至少5年内必须面对较大的偿债压力。加之市政基建项目盈利较弱且土地收储、出让制度不够完善，逐渐减少的土地出让收入使其债务压力增大。

　　“像这样扩张迅速、基建落后的中小城市，可能是风险潜藏的深水区。”前述人士称。

　　在过去数年，重庆当地城投公司的融资总量中，银行渠道占比约60%，土地出让收入约25%左右，其他渠道包括交通收费、财政补贴和债券融资等。

　　与人们猜测不同，城投公司融资成本并非想象中那么高，甚至还略低于银行贷款均价，且重庆地广人多，具备较大的土地储备空间，即便受到地方债审计和银行表外业务清理的影响，融资成本也仍旧可控。

　　具体而言，重庆目前城市化率约为55%，除去郊县后仅30%多，基建项目盈利空间较大。由于主城区人口集聚效应明显，主城区近一半的房产购买力均来自郊县人口。加之当前重庆正着重发展内环与外环间的郊区，土地供需基本平衡。

　　“未来很长一段时间，重庆房地产市场仍将保持平衡，且房价和房地产投资都会稳定增长。”重庆龙湖地产市场分析师胡奔告诉记者。因而，“土地财政”还将在重庆继续显效，地方债风险不会造成大面积影响。

　　总体而言，诸如苏州等规划先行的城市，尽管基建上马量大，风险却基本偏弱。而一些前几年基建先行、城市化概念突出并创新城投模式的大中型城市，往往也会因其自身资源、土地储备相对充足，短期内仍能借力既有制度。而黄石等经济实力单薄、宏观经济依赖度高的中小城市，却可能在缓慢的城市转型中承受较大的偿债压力。

　　审计盲点

　　此次全面审计反映出另一个问题，审计内容上可能存在盲点，地方平台已经有往村镇延伸的趋势，在部分区域尤其之前债务压力偏弱的市县，以自己“基数小”为由，高速发展平台业务。

　　《财经国家周刊》记者从沿海某地级市市政府获悉，由于村镇、街道一级缺少平台载体，位处村镇、街道和开发区的相对大型的国企便通常被选为平台对象。通过对土地、房屋转增资本，企业很快摇身成为兼具投融资功能的平台公司。

　　目前，该市已将十多家国资公司增资扩容，大规模提升其注册资本金和资产总额，以期迅速适应融资平台身份。

　　该市上述平台仅2012年就与当地金融机构达成融资意向接近600亿元，并以2011年完成投资额100多亿元、2012年完成投资额250多亿元的速度扩张，年完成投资额增速高达150%左右，总额占市政府总投资计划的60%以上。

　　并且，该市平台数量还在急速增加，不仅镇级政府被要求至少拥有一家平台公司，村、开发区甚至街道层级的融资平台，也于2011年起进入市政府的实际规划中，要求于三年内至少分别拥有或两家共同拥有一个特色平台公司，分别由村委会、开发区管委会和街道办事处负责推进。

　　其目的，是市政府针对农村土地流转、农房集聚等城镇化措施进行的“压力分摊”。

　　不仅在沿海地区，内陆省份部分城市也有效仿。上述市政府一位官员告诉记者，内陆省份的基层官员络绎不绝地前来取经，“每个月至少要接待一批”。

　　事实上，完全不具备投融资经验的国资公司，人员配备、管理严重不足，通常因牵涉了过多精力而大多疲于应付。

　　同时，已有的村镇级、街道级平台公司基本都资不抵债，一边承担着近百亿元的投融资任务，一边却没有优质资产可用于抵押，金融机构贷款意愿开始减弱。加之自身营收还难以覆盖本息，个别公司只能“借新还旧”。

　　记者获悉，江苏省一个地级市的镇级平台公司，全年营业收入约2亿元，其中就有1.5亿元必须用于贷款付息。

　　中国社科院发展与环境研究所副所长魏后凯警告说，多级别的低端融资平台大量上马，并且市政府鼓励、省政府默认的态度，不久后必然会使地方上面临四个甚至更多层级政府同时偿债的尴尬局面，风险一旦失控，将可能演变成系统性风险。

　　由此，可能出离于审计规划之外的村镇与街道级“平台”，其所酝酿的风险或许会成为现有地方债规模以外的审计盲点，成为未来五到十年内不可忽视的风险点。