城镇投资建设中的问题与对策

　　刘立峰

　　近年来,我国城镇化取得了巨大成就。2011年,城镇化率超过了50%,城镇人口总数已经接近了整个欧洲人口数,进入了以城市社会为主的新阶段。

　　但与此同时,城镇投资与建设质量不高、不协调、不和谐、不可持续等问题,也越来越明显地暴露出来,探索新型城镇投资与建设道路具有现实的紧迫性。

　　一、城镇投资和建设中的问题

　　(一)盲目追求规模扩张和范围扩大

　　近十多年来,我国城镇建成区面积迅速膨胀,加之各个城市都规划了新区和新城,其建设面积远远超过老城区,从而导致土地城镇化明显快于人口城镇化。按国际公认标准,衡量土地城镇化和人口城镇化关系的城镇用地增长弹性系数的合理区间在1至1.12之间。而2000年至2010年,我国土地城镇化速度是人口城镇化速度的1.85倍,远超过国际标准。

　　这期间,城市建设用地面积扩大了83%,但城镇人口仅增加45%。地方政府无节制地扩张建设规模,又缺乏相应的产业和人口支撑,即便是城镇建起来了,由于缺乏人气,形成了“空城”或“死城”,导致基础设施和公共服务建设的严重浪费。

　　(二)部分基础设施供给瓶颈有所加剧

　　主要表现在:第一,地铁、轻轨等大容量轨道交通发展严重滞后,造成路面交通压力越来越大,大中城市交通拥堵现象日益突出,影响了城市生活的效率和质量,制约了城市的可持续发展。

　　第二,注重地面以上建筑的光鲜亮丽,忽视地下设施的建设和功能完善,导致供水、排水、热力管网等地下设施难以满足城市发展的需要,夏季水淹城市成为常态。

　　第三,城市污水处理率、生活垃圾无害化处理率在一些城市仍然偏低,目前仍有大量污水未经过有效处理就排入水域,生活垃圾未经无害化处理就简易堆放,对环境造成了极大的威胁。

　　(三)基础设施投入和发展水平差异显著

　　2011年,我国城市基础设施人均投资额达到3936元,而县城和建制镇分别只有2216元和811元,城市人均投资水平分别是县城和建制镇的1.8倍和4.8倍。2006年至2011年,城市基础设施总投资达到5.7万亿元,而县城和建制镇分别只有9800亿元和4912亿元。

　　投入的巨大差距带来了设施水平的明显差异。2011年,城市用水普及率达到97%,而县城和建制镇分别只有86%和80%;城市燃气普及率高达92.4%,而县城和建制镇分别只有66.5%和46%;城市污水处理率达到83.6%,高于县城13个百分点。

　　(四)政府主导对民营资本产生挤出效应

　　近年来,城镇基础设施公私合作受到很大限制,呈现日渐萎缩的现象。在公路交通领域,采用BOT、收费经营权转让模式的收费公路项目大幅减少,即便是有,也多由政府融资平台投资或由国有企业中标建设。

　　水务和环保原本是社会资本介入最多的行业,但2008年国际金融危机以来,地级以上城市的供水项目招商基本上停止,污水厂项目招商大幅度减少。城市燃气领域也出现了中石油下属的昆仑燃气,挟气源优势连续在兰州、长沙等多个城市直接获得燃气终端销售业务,甚至利用上游气源优势试图逼走已经获得燃气供应合同的民营厂商。

　　(五)投资决策缺乏透明度和公众参与

　　几乎所有的城镇建设都是政府官员决策,项目决策的透明化和公众参与程度极低。有限的建设资金并没有用于民生最紧迫的领域,却使用到政府的“形象工程”上。以公共利益之名、行商业开发之实,利益集团绑架公共决策成为普遍现象。

　　地方官员俨然成为开发商和企业家的代言人,被投资人牵着鼻子走,千方百计地为这些人在公共工程中谋取利益,或者直接把公共设施和公共资源私人化。城市政府习惯于大拆大建,城市基础设施求新求大,相互攀比。投资决策体系不健全,造成城镇投资与建设演变成了少数官员的政绩工具。

　　(六)政府债务风险呈现不断增大趋势

　　在城镇投资与建设过程中,形成了大量的政府债务。由于政府融资平台向银行的贷款依赖政府信用,当平台公司无力偿债时,财政部门被迫增加支出,都会形成财政风险。融资平台通过债券市场融资逐渐增多,当存在支付困难时,也形成对财政风险的传导。

　　2011年,上海、云南两家政府投资公司发行的城投债出现违约迹象,造成整个债券市场的动荡,还是当地政府出面化解危机。地方政府投融资平台公司债务未纳入预算管理,也无相应财政管理制度,在一定程度上脱离人大监督。各地举债融资方式不一,且多头举债、举债程序不透明,不利于风险的控制。

　　二、未来城镇投资与建设的对策

　　第一,加大对中西部城市和中小城镇的转移支付。中央政府和省级政府要着力解决横向财政不平衡问题,使欠发达地区及其中小城镇有足够的财力履行政府的基本职能,提供与发达地区及大城市大致相当的基本公共服务。要改变中央政府城市建设专项资金逐年萎缩的局面,大幅度提高中央专项资金补助标准,并重点向中西部城市和中小城镇倾斜。

　　第二,建立地方政府的稳定财源。财产税是各国城镇政府的主要税种。我国长期以来不征收地价税、不动产税、遗产税和赠与税,使财产税的收入作用受到很大的限制。未来要逐步列入征收范围,同时还要对某些特殊消费行为、超标房产、地方名产征收奢侈税,以进一步充实城镇政府收入。要根据事权与财权匹配的原则,将上述税种的收入主要留给城镇政府,以提高其筹资能力。

　　第三,发展多样化融资模式。大力推广城市运营商模式,围绕城市总体发展目标,以市场化方式运作,在满足消费者需求的同时,使开发项目能够成为城市发展建设的有机组成部分。要打通土地一级和二级市场,在房地产开发的同时,由城市运营商同步完成市政设施、社区医院、学校、文化设施建设,从而免去土地一级开发的成本和招拍挂的复杂程序,也免去政府土地财政和融资平台的负担。

　　第四,强化对地方政府的约束。通过制定土地城镇化与人口城镇化比例等控制标准,限制城市新区的无节制扩张。增强城市规划和土地规模的稳定性,例如在一定年限中不允许地方政府对规划进行修编。中央政府应尽快建立全国统一的债务管理制度,从法律上规定地方政府的举债权限、债务比例和管理方式,以规范地方政府举债行为。

　　第五,完善投资决策体系。不断扩大社会公众参与政府投资项目决策的力度和深度。逐步实行政府投资项目决策公示和重大项目决策听证制度。建立在正式决策前向社会公示的制度,让社会公众知晓并积极参与项目决策过程。仿照价格听证制度,逐步建立起重大政府投资项目决策听证制度。试行由当地民众公决,将民众投票结果作为项目选择与取舍的重要参数的制度。

　　(作者单位:国家发改委投资研究所)