深圳管紧“钱袋子”

　　2013年9月，深圳盐田区率先召集区财政及政府各个预算部门的近200名财务人员对2014年部门预算编制进行培训讲解，从细化部门预算编制内容，提高预算准确性和预见性以及加强预算执行，强化预算绩效等方面提出具体标准，要求确保按时完成2014年部门预算编制工作。

　　而深圳将于2014年成为全国首个向人大提交全口径预决算审议的城市。

　　今年以来，深圳连续爆出使用社保基金开设宾馆、发廊等乱象。日前深圳市人大常委会主任白天带领部分人大代表，就加强全口径预决算审查监督工作在深圳市财政委调研时披露，2014年起，深圳市政府将正式把国有资本经营预算、公共财政预算、政府性基金预算和社保基金预算提交深圳市人代会审议，承诺让政府花的每一分钱都置于阳光下。

　　同样，白天向深圳市财政委提出，在探索对政府全口径预决算审查监督问题过程中，要注意把握好依法依规与改革创新、部门利益与整体大局、地方与国家衔接等方面的关系，确保2014年实现全口径预算编制目标。

　　作为全口径预算编制工作的准备，今年上半年深圳市已将“完善我市政府全口径预算决算审查和监督”列为重大课题并展开相关调研。同时，深圳市财政委还专门举办了2014年部门预算编制业务及系统培训班，对深圳市本级共470家基层单位约1000名财务人员进行了专项培训。

　　接下来，深圳将积极推进预决算公开，扩大公开范围、细化公开的内容，争取在明年人代会后公开本级部门细化的“三公”经费预算。

　　同时，为了进一步加强对政府全口径预算审查监督，深圳市人大目前正加紧制订《深圳经济特区全口径预算决算审查监督规程》。将对政府预算编制、调整、审查批准的程序作出“突破性和创新性的规定”。

　　深圳市人大计划预算委员会委员、国有资产运营审查监督专业小组组长肖幼美认为，在可以预见的未来，改革工作流程，再造全口径预决算监督流程，很有可能成为倒逼深圳改革的无穷动力。

　　突破与变化

　　将财政收入及支出预决算全口径纳入人代会审议，是人大对政府监督的一大突破。参与相关调研工作的深圳市人大常委会委员、深圳大学教授魏达志说：“预算、决算管理上不能有例外，不能有些部门收了钱、花了钱却不受控制和监督。”

　　魏达志向经济观察报记者介绍，政府所有的收入和支出中，全口径预决算分为四大块：公共财政、国有资本经营、政府性基金和社会保险基金。此前，深圳每年人代会纳入审议的只有公共财政预算和政府性基金预算两个部分，而国有资本经营预算和社保基金则只向市人大常委作专项报告。

　　此前，深圳国有资本的收益用途曾引发了深圳市财政委与深圳市国资委争议。

　　目前，深圳国有资本经营预算的做法仍然是列收列支，即预算由国资委编制，资金使用由国资委安排。而在国家层面，国有资本的经营预算则是由财政部编报。

　　深圳市财政委有关负责人认为，在政府“钱袋子”的四部分资金中，深圳在国有资本经营预算编制及收支主体等方面与国家层面的做法存在明显差异。且国有资本经营收入全部用于企业扩大再生产的做法存在值得探讨和改进的余地。

　　而深圳市国资委认为，2004年至2011年的数据显示，深圳国有资本年均收益大约在15亿元左右，用于系统内循环的部分只占全部收益25%左右。

　　在全口径预算编制的背景下，深圳市政府明确提出要求，国有资本经营预算纳入政府预算体系，实现政府全口径预决算管理。同时，明确财政部门是国资预算的编制部门，负责国资预算的草案编报工作，而接下来国资预算的收支管理也将按规定实行国库集中收付。

　　另外，还有社会保险基金的管理问题。2013年4月，《南方都市报》曾经报道过深圳市社保局违反国家规定开公司，使用社保资金开设宾馆、发廊、停车场、商务中心、咨询服务中心等6个分支机构，引发舆论和公众对社保资金流失及变相成为小金库的忧虑和质疑。而未来把社保资金纳入人大审议，无疑将提高相应的监管力度。

　　在加强预算执行管理和监督方面，上述深圳市财政委有关负责人指出，深圳今年将严控一般行政性支出和“三公经费”。市属各预算单位严格执行2013年公共经费综合定额比2012年压缩5%的政策（不含学校、医院），并确保2013年公务接待费支出、公务用车购置及运行维护支出、因公出国（境）管理较2012年实际执行数分别压缩20%、10%、5%，将压缩节约的资金重点用于保障和改善民生。

　　与此同时，为改变备受人大代表诟病的看不懂账单的状况，深圳市政府下一步将扩大预算公开范围，细化预算公开的内容。争取在2014年人代会后公开本级部门细化的“三公”经费预算。同时，建立、健全部门决算批复和公开机制，增强部门预算编制执行的约束力和透明度，并选取部门先试点公开，增强社会公众监督。

　　对于个别政府部门花钱不按预算执行，要求增加支出预算的现象，深圳市政府将强化预算刚性，减少年度预算调整事项。同时，除法律法规规定增长的支出、重大项目支出、重点民生支出之外，原则上不再追加支出预算。

　　在加强预算绩效管理方面，从明年起，深圳市财政部门将对所有超过500万以上的项目进行预算绩效考核，预算编制时要求单位填报绩效目标，预算年度结束后，标预算单位对预算资金的产出和结果进行绩效评价。

　　难引共鸣

　　然而，上述即将发生的改变似乎并没有赢得一直以来对此关注的深圳人大代表的肯定和赞同，他们更多表现出的是观望和怀疑的态度。

　　曾担任深圳城市规划设计研究院院长，现任深圳市人大常委的王富海一直致力推进行使对政府“钱袋子”的监督权。在2012年的深圳“两会”上，他公开表示，“民主政治的出发点之一是‘审钱’，人大审议重要的焦点是财权，现在人大代表对于预算的审议太薄弱，我建议人大开会要设专门时间审议财权，如果不管好政府的‘钱袋子’，人大代表没用！”

　　王富海接受经济观察报记者采访时说，全口径预算编制工作的最终落实是人大代表与政府长期博弈的结果。但具体到信息公开做到什么程度以及多年备受代表质疑的“三公”问题，尤其是其中的公车问题，能够达到什么样的作用和效果，仍尚需观察。

　　另外，深圳市人大代表、深圳市人大计划预算委委员郑学定认为，现在大家都紧盯“三公”经费，其实专项经费更“乱”。

　　2013年4月17日，在深圳于举办的“首届人大代表论坛”上，郑学定曾公开披露，2012年深圳人大对政府性基金下面的政府专项资金调研的结果“触目惊心”。

　　据他披露，2011年深圳政府的专项资金是160亿元，2012年是130多亿元，今年则逾110亿元，但真正惠及企业和百姓的却大幅“缩水”。他介绍，这笔资金中的30%是“被中介机构借走了”，因为政府为申请专项资金设计了众多严格又繁杂的申请程序，由于“申请难”，导致有需求的企业只能求助于专门的申请中介。与此同时，专项资金管理和使用“没标准”，临时请款的情况“很普遍”。

　　日前，随同深圳人大主任白天前往深圳市财政委参加全口径预算编制调研座谈会上发言时，郑学定再次表示，监督的前提是信息要公开，市民和政府以及人大和政府之间的信息要对称，否则，人大代表难免会表现出一些非理性的行为。

　　对于深圳明年公布政府部门细化的“三公”消费以及全口径预算的结果能否满足代表们期待的问题，魏达志对经济观察报说，“几乎没有可能”。

　　魏达志认为，在相关领域，视野可以再开阔一点，可以借鉴国外议会和政府财政工作之间的关系，看看人家是怎么做的，而不是光看国内，因为我们最终要走向国际化。

　　其实，毗邻深圳的香港，在财政资金预决算的公开透明方面就有成熟有效且符合国际标准的经验。更有人大代表将两地在教育经费收支方面进行了对比。

　　深圳市教育局2011年收支预算总表的支出项目共计两个，分别为“教育”和“社会保障和就业”，在“教育”下分为教育管理实务、特殊教育、普通教育、职业教育、教育费附加安排的支出共5项，而社会保障和就业下仅有行政事业单位离退休一项，共计6个项目共支出11亿7831万元。教育经费的具体支出含糊笼统，从中无法得知资金的真实用途。

　　与深圳教育部门的做法不同，香港政府2011-2012年度预算报告教育局部分分为7个“纲领”，分别是局长办公室、小学教育、中学教育、特殊教育、其他教育服务及资助、职业教育、政策及支援，各个纲领下又以“详情”来专门分节表述。教育的预算用于做什么，预算花在哪些方面，详细透明。