现代农业发展中的问题与对策

    ——访中国农业科学院农业与经济发展研究所所长秦富

    本刊记者 曲华敏

    加快发展现代农业是2013年中央一号文件的总体要求，建设现代农业的过程就是改造传统农业、转变农业增长方式的过程。从总体上看，促进传统农业向现代农业转变，既应遵循全球农业发展的一般规律，又应考虑我国经济社会发展的实际。发展现代农业面临哪些问题与挑战？应如何应对？又如何保障政策的顺利实施，促进现代农业的发展？《经济》记者近日专访了中国农业科学院农业与经济发展研究所所长秦富。
    7大问题 制约发展
    《经济》：当前和今后发展现代农业面临的问题与挑战是什么？
    秦富：发展现代农业面临的问题与挑战主要有7个方面：
    农业基础薄弱
    农业基础薄弱，这是最主要的问题，仍然没有得到有效解决。近年中央和地方政府对农业的投入不断加大，但农业基础设施和农业生产条件的改善仍然不能满足农业平稳快速发展的需要。最直接的表现是耕地面积仍然不断受到工业化和城镇化的侵蚀，大量高产农田被违法占用，中低产田改造进展缓慢，高产农田占耕地的比重长期停留在1/3左右。我国人均耕地面积由10多年前的1.58亩减少到1.38亩，仅为世界平均水平的40%。
    农业基础设施薄弱的局面也没有根本改变，全国50%的耕地处在水资源紧缺的干旱、半干旱地区，农田有效灌溉面积所占比例只有50%，约1/3的耕地位于易受洪水威胁的地区，田间排灌设施陈旧老化、沟渠道路不配套，抗御自然灾害能力不强。
    生产成本刚性增长
    生产要素成本价格刚性增长。作为农业生产过程中必需的要素价值的货币表现，粮食生产的投入品价格逐年上涨。从2007年以来，我国农产品生产价格除2009年外，均以两位数上涨，其中2007年高达18.5%。相关资料还表明，2010年与2005年相比，农业生产服务价格指数涨幅达46.8%。从2003年到2010年，全国水稻、小麦、玉米3种主要粮食平均亩成本由377元增加到672.7元，增长78.4%。
    虽然粮食的价格也在上涨，但粮食成本上升的幅度超过了粮食价格上涨的幅度。农民种粮每亩利润只有200元-300元，只相当于一个农民几天的打工收入，辛辛苦苦种了一季地（短则三个月，长则四五个月），很可能不如外出打工一周挣的多。这也导致了农忙季节雇不到人，劳动力的成本也在提高，致使整个生产成本都在推高。
    财政部农业司一项调查显示，2012年我国粮食主产区小麦生产亩均成本达781元，比上年增加12%，亩均收益409元，同比下降了13%。农业部对全国10省农户调查，2011年小麦、水稻、玉米3种粮食每亩净利润分别仅为118元、371元和263元。2012年夏收小麦亩均收益152元，比上年降4.4元，降幅2.8%。
    农业科技投入不足
    虽然以政府财政为主的农业科技投入近年来不断增长，但目前投入不足问题依然严重，缺口较大，普遍紧缺。2011年中央财政安排用于农业科研、农业技术与服务体系等方面的资金合计187亿元，仅占当年第一产业增加值的0.39%，与目前国际平均水平1%、发达国家2%以上相比差距太大。不仅明显低于美国等发达国家，也低于大部分发展中国家的水平。
    我国农业科技投入的稳定增长机制尚未形成，农业科技投入结构不尽合理，基本事业费和固定研究经费比例偏低。
    农产品质量敏感不断上升
    确保安全是对农产品质量最基本的要求，然后再考虑更高的标准、更优化的结构。总体上，我国农产品质量安全水平稳中有升，呈现向好的发展态势。但瘦肉精、土壤重金属超标、地沟油等事件仍有发生，农兽药残留超标问题仍然不同程度存在，滥用抗生素的隐患增加，养殖过程中非法添加的违法违规行为没有彻底根治。农业生产经营方式相对分散，标准化程度仍然较低。目前还有不少县（市）和乡镇特别是偏远地区，没有设置专门的监管机构、没有配备相应的工作人员，不少县乡缺乏必要的检验检测设备和监管经费，监管任务在基层还难以落实到位。就连注水肉这一简单的食品安全事件也长期得不到有效控制，随着居民收入水平的不断提高，居民对价格上升的承受能力不断增强，但对农产品质量事件的敏感性也不断上升，如果不加以有效治理，必将引发严重后果。
    劳动力素质偏低
    2012年，我国财政教育投入首次占到GDP的4%，教育成为公共财政的第一大支出。但一方面，农业劳动力本身受教育程度较低，接受新知识、新技术、新工艺都会受到局限。另一方面，大量较高素质的农业劳动力转为非农就业。
    相关统计表明，截至2012年末农民工总量达2.63亿人，接近农村劳动力的65%；其中近2/3进城务工经商，1/3就近转移就业。出生于上世纪八九十年代，登记为农村户籍而在城镇就业的新生代农民工，约占外出农民工总数的60%。但面临日益突出的区域流动、技术供需、产业分布的结构性矛盾，由过去的粮食生产者变为现在的粮食消费者。如此大规模的农村劳动力进城打工正令中国农村空心化。更为严重的是：我国人口红利优势逐年减弱，加之政府增加农民等低收入阶层收入的政策导向，共同决定了当前劳动力成本的攀升是不可逆转的趋势。
    国际差距明显
    目前，全国年出栏500头以上生猪、存栏100头以上奶牛、存栏2000只以上蛋鸡规模养殖比重分别达39%、37%和66%。生猪和奶牛分别比2005年提高23和26个百分点。但这样的规模远低于发达国家的规模化程度。
    在生产率方面，我国粮食单产仅为法国的65%，德国的70%。美国猪的出栏率为160%-200%，我国仅为100%。发达国家的奶牛每年产奶7000公斤，我国仅2000多公斤。每个农业劳动力养活的人口，德国为95人，美国为80人，我国仅为34人。我国人均粮食占有量仅425公斤左右，不到美国人均水平的30%，比国际上公认的人均500公斤的粮食安全线还少1/6。
    美国农民户均耕作面积200公顷，澳大利亚是3000公顷，国土面积狭小的日本人均只有1.9公顷。目前，我国农户户均农地规模仅0.5公顷，相当于韩国和日本的1/3，欧盟的1/40，美国的1/400。这种竞争劣势受到资源和劳动力因素双重制约，短期内难以改变。而且随着经济的发展，这方面的挑战呈现不断扩大和加深的态势。
    外资和国际市场的冲击加强
    近年来，国际粮食巨头不断渗透我国粮食市场。他们以雄厚的资本、先进的管理、高效的运作，从粮食育种、生产到加工、销售等全产业链渗透。
    与此同时，国际国内市场的联动性不断增强，国际农产品市场价格的波动，直接输入到国内。外国农产品也大量进入我国，相关信息表明，我国粮食虽然即将取得10连增的好收成，但粮食进口量仍然会继续增加，农业产业安全形势变得越来越严峻。
    在国家控房价、控物价等一系列措施下，庞大的社会游资严阵以待寻求新的投资领域。相对于建筑、房地产等回报率高的领域，粮食领域虽然投资回报率低一些，但门槛较低、收益稳定。游资进军粮食领域，在收购环节，短期内很容易导致粮食收购价格大幅度上升；在加工环节，为了抢夺生产原料，不惜抬高原料价格；在销售环节，巧立名目提高售价，或不吝降价，扰乱市场。
    5大策略 应对问题
    《经济》：发展现代农业面临这么多的问题和挑战应如何应对，您有哪些建议？
    秦富：应对现代农业发展过程中存在的问题，我认为可以从5个方面考虑：
    坚定不移守住两条“红线”
    我国粮食“九连增”中，确保耕地面积和播种面积是基础和保障。为此，必须实施最严格的耕地保护制度，必须同步守住耕地面积18亿亩、粮食播种面积16亿亩这两条“红线”。按照“建立健全中央和地方粮食安全分级负责制，全面落实粮食安全省长负责制”的要求，落实耕地保护和粮食安全责任。继续推进土地整理复垦开发，完善耕地占补平衡验收机制。适当开发土地后备资源，增加耕地面积。建立健全基本农田保护补偿机制，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高。加强耕地质量建设，加快改造中低产田，全面实施全国新增千亿斤粮食生产能力规划，建设一批高标准粮田，确保粮食持续稳定增产。
    完善强农惠农富农政策 调动积极性
    我所采用调查问卷的研究结果表明，6大政策因素对粮食增产贡献的排序从大到小依次为：支持政策、科技进步、粮食提价、抗灾能力、深化改革和上下合力。粮食支持政策对粮食增产的贡献最大，因为它能在短时期内直接增加农户的种粮收益，快速调动农户种粮的积极性。
    为此，建议继续稳定完善强农惠农支持政策，增强政策的系统性和针对性。特别是健全农业补贴制度，扩大范围，提高标准，完善办法。在调动农民种粮的积极性、支持增粮增收方面，建议逐年较大幅度增加农民种粮直补；在缓解生产资料涨价、种粮生产成本上升方面，建议进一步完善农资综合补贴动态调整机制，大幅度提高标准，适当扩大范围；在运用科技增产增效方面，建议进一步扩大良种补贴范围和规模，提高补贴标准；在运用农业机械提高粮食生产效率方面，建议进一步增加农机具购置补贴规模，扩大补贴范围（特别是较大功率农业机械），提高补贴标准。
    力争2020年建设好10亿亩高标准农田
    把建设10亿亩旱涝保收的高标准农田作为国家级大型项目。我国农业基础设施建设严重滞后，难以应对严重干旱和洪涝灾害的挑战，2004年－2009年间，因灌溉面积增加和抗灾能力增强对粮食增产仅贡献11.6个百分点，有很大的潜力亟待挖掘。建议国家在同步守住耕地面积18亿亩、粮食播种面积16亿亩这两条“红线”的基础上，下大决心、出重拳，加大投入，力争到2020年建设好10亿亩高标准农田。有了10亿亩高标准农田，加上复种指数，如果全部用于发展粮食生产，即使按半吨粮田计算，粮食总产就可达8亿吨，远远超过国家2020年对粮食增产的要求，进而确保我国粮食的持续增产。
    利用科技进步促增产
    近年，全要素生产率对我国粮食生产增长的贡献高达70%-80%。在未来粮食投入水平很高、耕地面积有限、劳动力持续转移的情况下，我国粮食产量的增加更需依靠加快粮食科技进步，坚持依靠科技提高单产的发展道路。建议国家重点引导、鼓励、支持加快粮食生产的科技创新，加快高产、优质、抗旱、耐低温、抗病虫等新品种培育，强化重大有害生物防控、防灾减灾、节本增效等技术研发应用，稳定提高科技支撑水平，确保粮食持续稳定增产。
    努力调动农民种粮的积极性
    定量测算表明，粮食市场价格提升对我国粮食增产的贡献超过一半，这也意味着它是调动农民种粮积极性的最有效手段。多角度研究均表明，粮价上涨影响通货膨胀的作用中对农业生产资料价格的传导是主要因素，粮价上涨本身对通货膨胀的影响是次要的。同时，粮价上升对通货膨胀的影响程度，远远低于非农产品价格上升的影响。如医疗保健及个人用品价格指数对CPI（消费者物价指数）的影响将近粮食价格指数影响的7倍，而烟酒及用品价格指数对CPI（消费者物价指数）的影响更近乎粮价影响的10倍。为此，政府应正确认识和对待农产品价格上涨，在一定幅度内合理提高粮食收购保护价，让种粮农民在提高产量的同时增加收入。要点是通过逐步实现同劳同酬，促进粮食生产的发展，确保我国的粮食安全。
    5大措施 保障实施
    《经济》：以上5个方面的策略若想顺利实施，您认为还需要哪些方面的保障？
    秦富：保障政策的顺利实施，我也提出了5个方面的措施。
    政府高度重视是重中之重
    2004年以来，中央连续十个“一号文件”锁定“三农”问题。
    2008年11月14日公布《国家粮食安全中长期规划纲要(2008年-2020年)》，到2020年，耕地保有量不低于18亿亩，基本农田数量不减少、质量有提高。粮食自给率稳定在95％以上。
    农业部明确提出“两个千方百计、两个努力确保、两个持续提高”，即千方百计使粮食产量稳定在10500亿斤以上、农民收入增幅保持在7.5%以上，努力确保不发生重大农产品质量安全事件和区域性重大动物疫情，持续提高农业科技进步贡献率和农业资源利用率，为实现经济社会平稳较快发展提供基础保证。
    加强基础设施建设是保障
    以粮食生产为例，“十一五”期间，中央财政共投入2000多亿元，积极支持农田基础设施建设，通过实施灌区续建配套与节水改造、泵站更新改造、高效节水灌溉等农田水利项目建设，全国新增有效灌溉面积5000万亩，改善灌溉面积1.9亿亩，新增粮食生产能力109亿公斤。
    2011年至2012年度，共安排农村饮水安全、病险水库除险加固、大型灌区续建配套与节水改造等民生水利中央投资1878亿元，占67.9%。加强农田水利等基础设施建设，改善粮食生产条件，抗灾减灾能力明显增强，确保了粮食综合生产能力的提高，也提高了我国现代农业的发展水平。
    促进农业科技进步是动力
    加强农业科技进步，提高农业技术效率，对于现代农业发展具有非常关键的作用。以最基础的粮食来说，改革开放以来，粮食单产从每亩168.5公斤提高到2012年的353.2公斤，粮食总产量由3000多亿公斤增至5896亿公斤，农业科技进步发挥了巨大的作用。加大了品种更新速度，高产、优质、多抗新品种培育被应用到农业生产中；优良种植技术也被推广、应用，这些措施都极大地提升粮食生产科技水平，进而提高了粮食生产总量。
    加大投入支持是关键
    投入力度大，支持强度高，是中国粮食安全水平提高、现代农业发展的关键。
    2008年-2012年的5年间，中央财政用于“三农”的投入达到4.47万亿元，年均增长23%。2012年中央财政支持农业生产支出提高至4724亿元，加上中央财政支农“四补贴”的1628多亿，按总产1.179万亿斤计算，平均每生产1斤粮食，中央财政的支出约0.54元。
    调动农民积极性是本源
    2005年以来，中央财政先后出台了产粮大县奖励、产油大县奖励、超级产粮大省奖励政策、生猪调出大县奖励等，并不断增加奖励资金规模。如对于产粮大县的奖励资金从起初2005年的50亿元，增加到2012年的280亿元。2013年奖励政策继续。
    2006年，中国全面取消了农业税，从根本上扭转了农民长期负担过重的局面，同时通过转移支付保障了地方政府特别是产粮地区政府的既得财力。
    粮价提升方面，为了避免出现谷贱伤农和粮价大幅波动，2004年制定了稻谷最低收购价执行预案，2006年开始将小麦纳入到最低收购价范围中来，粗略估计表明，2004年-2012年间，三等早籼稻、中晚籼稻、粳稻最低收购价分别提高71.4%、73.6%、86.7%；2006年-2012年间，白小麦、红麦和混合麦分别提高41.7%、47.8%。
    从实行家庭联产承包责任制、改革粮食统购统销体制、几次大幅度提高粮食收购价，到对种粮农民实行“四补贴”政策等，各项政策均以调动农民积极性为出发点，不仅确保了我国的粮食安全，而且促进了现代农业的发展。