反垄断维护市场竞争秩序保护公众利益

     
    ——访国家发改委价格监督检查与反垄断局局长许昆林 

    文/本刊记者 马红丽 

    价格收费涉及千家万户，与人民群众息息相关。今年国家发改委价格监督检查与反垄断局在反垄断调查上“突然”发力，查处多家企业价格垄断案件，开出一系列罚单，遏制了价格疯涨，还利益于人民，可谓大快人心。反垄断调查为什么今年事情这么多？在查处过程中如何取证？难点在哪？下一步工作重点是什么？《经济》记者带着一系列问题采访了国家发改委价格监督检查与反垄断局局长许昆林。 
    坚持公平执法 
    《经济》：今年反垄断调查无论是被查处企业规模、数量还是处罚力度都是前所未有，这是为什么？怎么界定市场价格与垄断价格？如何处罚？ 
    许昆林：我国《反垄断法》从2008年开始实施，已经有５年多的时间，反垄断执法工作一直在推进，也陆续查处和公布了一些案件。今年以来，我们调查处理了茅台、五粮液、乳粉生产企业及上海黄金饰品等价格垄断案，这是我们执法机构进行执法的一部分。由于这几起案件涉及的行业和领域都是社会公众比较关心的，引起了社会的广泛关注。通过执法很好地宣传了《反垄断法》和公平竞争的理念，对企业垄断行为也形成了有效威慑，在一定程度上能够预防垄断行为的发生，维护消费者的合法权益。 
    不管是举报、经营者主动报告，还是执法机构发现线索，如果有相关证据表明存在涉嫌价格垄断行为，我们作为反垄断执法机构都会进行调查，这是我们执法机构的职责所在。 
    关于如何确定处罚金额，《反垄断法》赋予了执法机构一定的自由裁量权，规定对实施垄断行为的经营者可以处上一年度销售额1%到10%的罚款，但同时规定了确定具体罚款数额考虑的因素，包括：违法行为的性质、程度和持续的时间等；对于减轻或者免除处罚，同样规定了条件是经营者主动报告达成垄断协议的情况并提供重要证据。也就是说，《反垄断法》关于案件处理的规定是明确具体的，执法机构的自由裁量权不是任意的，而是约束性的。罚款数额不是在上一年度销售额1%到10%之间简单、任意地进行选择，而是根据查明的案件事实和证据，依据上述法律规定做出决定。在执法实践中，对于不同的案件以及同一案件的不同经营者，在处理结果上有所区别，依据的是不同违法主体的情况不同，是以事实为基础做出的裁量。 
    《经济》：今年反垄断调查对象中外资企业较多，外间传闻“反垄断主要针对外资”，使得外资企业人心惶惶，那么在反垄断中外资会被区别对待吗？ 
    许昆林：我们已经调查处理的有些案件确实涉及了外资企业，但不能据此认为反垄断针对外资企业。作为反垄断执法机构，我们始终坚持公平公正执法，对所有的市场主体同等对待，不管主体的性质如何，只要实施了价格垄断行为，我们都会一视同仁地进行查处，不会因为企业的性质不同而有所区别。我们已经调查处理的对象既有国内企业，也有外资企业，既有国有企业，也有民营企业。液晶面板价格垄断案涉及６家境外企业，美国、欧盟、韩国等先后对相关企业进行了调查处理，我国作为液晶面板的最大消费国，作为执法机构有责任进行调查处理。今年年初，我们调查处理了茅台、五粮液价格垄断案，两家都是知名的国有企业。最近的乳粉企业价格垄断案，涉案企业有外资企业，也有国内企业，在处理上，对某些企业免除处罚，对某些企业的处罚轻重有所区别，主要是各企业违法情况不同，而不是出于国内还是国外企业的考虑，处理结果也体现了这一点：处罚最重的是一家国内企业，免除处罚的有国内企业，也有外资企业。我们过去几年的执法案例很好地说明了我们执法不针对任何特定的市场主体。 
    做好宣传 提高公众知情权 
    《经济》：既然反垄断是为公众谋利益，那么怎么提高公众的知情权？ 
    许昆林：执法的透明和规范是我们坚持的原则。《反垄断法》规定，执法机构认定构成垄断行为的，做出处理决定可以向社会公布。我们一直认为执法本身就是对《反垄断法》最好的宣传，因此，我们坚持将查处的案件通过电视、网络、平面媒体以及国家发展改革委网站等渠道向社会公布。公开案件信息的形式包括发布新闻稿、接受媒体采访、刊发答记者问等。公布案件的内容一般包括调查的过程、违法的事实、法律依据以及处理结果等全面的信息。关于执法规范性，《反垄断法》和《行政处罚法》等都明确规定了反垄断执法的程序和规范，我们要求执法人员严格遵守相关规定，做到文明、规范执法。今后，我们将继续不断完善执法透明和规范的相关机制，也欢迎被调查对象和社会各方面的监督。 
    《经济》：我们知道，商务部、国家工商总局也在搞“反垄断”工作，请问这些部门是如何协调分工的？有没有职能重复的地方？如果存在职能重复应怎么处理？ 
    许昆林：3家反垄断执法机构的分工是明确的，我们负责与价格相关的垄断行为的查处；商务部负责经营者集中的审查；国家工商行政管理总局负责除价格外的垄断行为查处。商务部负责的部分是清晰明确的，不存在职能交叉的问题。我们和工商行政管理总局在执法实践中会有一定的交叉，这是由垄断行为本身的复杂性决定的。实践中，一个具体的垄断行为，可能同时涉及价格和数量控制、市场分割等非价格因素，两家都可以进行调查处理。为了解决这一问题，我们和工商行政管理总局建立了协调机制，对于存在执法交叉的案件，明确了先发现先查处的原则，从几年的实际执法看，这一机制是比较顺畅的，可以说，已经很好地解决了执法领域交叉的问题。 
    难点在取证 重点在“公益” 
    《经济》：反垄断工作难点在哪里？如何突破？ 
    许昆林：我国反垄断执法的时间不长，仍处在初始阶段，而且反垄断执法的对象一般都是大企业，应当说，每一起案件的调查处理都会遇到各种困难。 
    从几年来的执法看，案件查处的难点主要在于如何获取充分的证据。经营者实施垄断行为一般都比较隐蔽，而且被调查的经营者也会有意识地规避甚至阻挠调查，如何获得证据并查实价格垄断行为是案件查处的关键。 
    反垄断案件的调查，获得证据主要有３种方式：一是举报人提供的证据；二是经营者为了减轻或者免除处罚，主动向执法机构提供的相关证据；三是执法机构调查获取的证据。《反垄断法》赋予执法机构的调查职权包括：对经营者营业场所及其他场所进行检查；对被调查的经营者及有关单位和个人进行询问；查阅、复制有关协议、单证、会计账簿、业务函电、电子数据等。在执法实践中，上述3种获取证据的不同方式往往同时存在，但其中最主要、最经常的方式还是执法机构通过调查获取相关证据。 
    可以说，查处反垄断案件的困难过去有，现在有，将来也会有，克服困难的关键还在我们自身。“打铁还需自身硬”，对于我们执法机构来说尤为重要，只要我们秉公执法，用事实和法律说话，我们就有信心，就有力量，就能克服执法中遇到的困难。 
    但是，我认为，目前反垄断执法面临的主要问题是社会对反垄断普遍缺乏清晰、明确的认识，有的经营者的行为明显违反《反垄断法》而不自知，反而对反垄断调查不理解甚至进行阻扰；社会公众普遍将反垄断简单地理解为反对大企业，认为我们该反的不去反，实际上《反垄断法》反对的是限制竞争的垄断行为，而不是简单地反对大企业。随着反垄断执法的持续开展，《反垄断法》宣传的深入，特别是一些典型案例的曝光，执法环境都会得到不断改善，也希望社会各方面能够理解和支持反垄断工作。 
    《经济》：这样“密集”的反垄断调查工作是否要持续？下一步反垄断的重点在哪些领域？未来工作规划是什么？ 
    许昆林：《反垄断法》自2008年实施以来，执法工作一直都在积极推进。因为今年以来连续查处公布了几个颇有影响的案件，社会各方面才更加深入、广泛地关注反垄断执法。竞争是市场经济的核心，只有充分的市场竞争才能促进创新，才能保持经济活力，才能使广大消费者获得质优价廉的产品和服务。我国推进完善社会主义市场经济，关键是维护公平有序的竞争秩序，因此，以保护市场竞争为使命的反垄断执法尤为重要，可以说，《反垄断法》的实施，标志着我国的反垄断执法已经成为了一种常态，反垄断执法将持续有力地开展和推进，维护公平有序的市场竞争。 
    可以说，《反垄断法》本身就是一部关注和保护公共利益的法律，其目的在于预防和制止垄断行为，保护公平竞争，维护消费者利益和社会公共利益。在执法中，我们始终注重以维护公共利益为执法的出发点和落脚点，关注关系国计民生领域可能存在的垄断行为。执法实践证明，通过及时有效地查处价格垄断行为，保护市场竞争，最终将惠及广大的消费者。今后，我们将继续坚持积极有效的反垄断执法，维护市场竞争秩序，保护经营者合法权益和消费者利益，回应社会对反垄断的期待。 
    几年来，我们的反垄断执法涉及液晶面板、酒类、奶粉、手机制造、建材、航空、电信、日化、保险、医药等多个行业和领域。同时，我们一直关注关系国计民生领域可能存在的价格垄断行为，由于这些领域的价格垄断行为损害国家经济发展，直接影响人民群众的生活，我们过去几年的执法体现了这种关注，今后我们执法仍然会重点关注这些领域。石油、电信、汽车、银行都属于涉及国计民生的领域，一直在我们执法机构的关注视野之内，如果有提供相关事实和证据的举报，或者我们发现了涉嫌垄断行为的线索，我们都会依法进行调查处理。我们也注意到，最近各种媒体大量报道了我国市场上进口汽车价格偏高，希望对此开展反垄断调查。如果汽车生产、销售领域存在《反垄断法》禁止的价格垄断行为，我们将依法进行查处。 
    今后，希望通过反垄断执法，进一步宣传《反垄断法》和公平竞争的理念，培育良好的竞争文化，进而促进创新，保持经济活力。