城市群合作要遵循市场原则

　　走中国特色的新型城镇化道路，即要通过逐步形成辐射作用大的城市群，实现城市体系的“合理布局，以大带小”，从而促进大中小城市和小城镇协调发展。

　　中国目前已经形成的城市群大体有珠三角、长三角、海峡西岸、山东半岛、京津冀、辽宁半岛、长江中游、中原、成渝、关中、海峡东岸，这十一大城市群人口占全部城市人口的比重超过1/3，但创造了全国三分之二以上的GDP。

　　按照我们的研究和判断，到2040年，中国将形成近30个城市群。除了目前11个已经形成和14个正在发展的城市群外，还有7个左右的潜在城市群。包括：徐州城市群、浙东城市群、汕头城市群、琼海城市群、豫皖城市群、冀鲁豫城市群、鄂豫城市群。

　　就全国而言，城市群合作蕴藏着巨大的潜力和发展空间，经过若干年的努力，未来中国可以形成开放型、多层次、全方位的城市群合作网络。推进城市群合作可以并必将成为中国发展的巨大引擎。就一个城市群而言，将作为多个合作网络的一个节点，参与多层次、全方位城市群合作。谁更多地、更好地参与城市群合作，谁就能更多分享城市群发展的外部经济和中国发展的巨大红利。

　　但值得深思的是，改革开放以来的一些区域经济合作（包括城市群之间的合作）基本上流于形式，行之不远，合作势头很快就被“诸侯经济”所取代，直到最近才有所推动。

　　区域合作之所以长期以来“雷声大，雨点小”，根源是区域之间同时存在合作和竞争的双重关系。虽然合作各方都意识到合作双赢的好处，拥有区域合作的内在要求，但中国的市场经济改革仍在推进之中，地方政府在具备发展积极性的同时，也拥有了增加财政收入和减少财政支出的内在动力和外在竞争压力。由于地方政府本身就具备较多的市场管制手段和方法，因此地方保护、产业趋同、重复建设、以邻为壑、损人利己、不计后果等恶性竞争现象也就层出不穷。

　　此外，政府的管理体系是垂直隶属而水平不隶属的关系，非政府组织及其市场主体在区域合作中，缺乏讨价还价的机制，这使得利益交换或让渡很难实现，区域合作深化推进面临体制瓶颈。

　　鉴于上述弊端，推进新型城镇化背景下的城市群合作，可以采取如下政策：

　　首先是制定城市群及其合作发展的战略规划。在国家总体发展和各项具体发展定位下，明确各城市群的分工，及其具体的发展目标和发展定位。提出城市群及其区域在内容、层次、范围、方式等方面的合作构想，引导城市群在诸多领域和维度上展开良性合作与竞争。

　　其次是在全国一体的市场体系基础上，建立城市群合作的组织机构和管理制度。中央和上级政府建立区域合作的指导机构和协调机构，城市群合作各方，不论大小、强弱、行政级别，在平等的基础上，按照“责权对称”的公平原则，根据其合作管理事务不同，建立政府间的合作机构、非政府机构或者企业联合机构，赋予相关机构以应有的适当权利，制定规范的管理制度。组织机构既可有综合的管理机构，又有城市交通、环境保护等方面的专门事务处理机构，把涉及区域的各城市的政府、企业、市民和非政府组织都纳入到管理体系中来。

　　再次是建立区域城市合作的等价交换机制。在城市群合作组织机构和管理制度基础上，按照等价交易的“讨价还价”机制。城市群合作各方，作为平等的合作主体，围绕合作内容，根据所付出的成本及其将要获得的收益，按照等价交易原则，签署成本支出、损失补偿、利益交换、权益让渡、收益分配等制度。

　　最后，必须建立支持城市群合作的政策体系。制定相关目标标准，支持城市群相关合作在国家统一要求的区间内进行，以确保合作各方采取有效的共同行动，以实现国家要求的经济、社会和环境等方面的目标。利用财政和国家贷款等经济政策，扶持落后地区，提升落后城市群的自生能力和谈判能力，促进城市群之间合作，以防止或消除两极分化，培育和发展落后城市群，促进区域协调发展。

　　（作者为中国社科院城市竞争力研究中心主任）