濮阳确权样本“以证管地”试验

　　作为省级试点县的濮阳市南乐县，是较早开展农村集体土地确权的地区。其确权登记发证工作成果，今年4月通过了市级验收，6月通过省级检查，在河南属于首家。目前它正在做迎接国家抽查的准备。

　　国土资源部近期组成了15个抽查组，以县为单位，按照5%的比例对各省农村集体土地所有权确权登记发证成果进行抽查。并将于今年10月15日前完成抽查任务，抽查情况适时向全国通报。

　　土地确权是新一轮土地改革中最为基础性的工作，根据2010年中央1号文件提出的农村集体土地三年确权行动计划，目前各省的农村集体土地所有权确权工作已先后进入收尾阶段。

　　据经济观察报记者从河南省国土资源厅获得的消息，目前河南省已基本完成集体土地所有权确权登记发证的地籍调查工作，涉及土地面积15.15万平方公里。全省已有55个县(市、区)基本完成了农村集体土地所有权产权信息系统建设，其余103个县(市、区)也正在抓紧进行。根据安排，2013年下半年应开展农村集体土地使用权调查工作，各县(市、区)年底前应完成30%的行政村集体土地使用权地籍调查。

　　第二次颁证

　　濮阳地处河南东北部，黄河下游北岸，冀鲁豫三省交汇处，既是一个因石油而生的新兴城市，也是河南省重要的粮棉主产区。全市300多万人口中，60%以上为农业人口。

　　2010年初发布的《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》（中央一号文）提出，加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记颁证工作，力争用3年时间把农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的农民集体经济组织。

　　随后各省启动农村集体土地确权登记工作。2011年8月，河南省国土资源厅、省财政厅、省农业厅三部门制定《关于加快推进全省农村集体土地确权登记发证工作的意见》，正式拉开了河南省农村集体土地确权序幕。

　　河南省国土资源厅地籍处一位官员介绍，此次河南农村集体土地确权登记发证分两步走。首先是完成全省集体土地所有权确权登记，把集体土地所有权证发放到每个具有所有权的农民集体经济组织；其次是完成集体建设用地使用权和宅基地使用权登记发证工作，将经过依法依规登记的集体建设用地使用权和宅基地使用权证颁发给使用权人。

　　上述河南省国土资源厅的官员认为，目前已完成的农村集体土地确权登记使河南农民告别了“有地无证”的历史，对促进耕地保护、粮食增收，进一步激活农村活力都将有深远的影响。

　　事实上，这并不是河南第一次对集体土地进行确权。上世纪90年代，全国土地利用现状调查完成之后，河南省各地曾陆续尝试过开展集体土地所有权、宅基地使用权和集体建设用地使用权登记发证工作，但由于缺少权利调查的环节，当时的集体土地所有权登记只能够以行政村为单位进行，而没有具体到土地的实际所有权人。

　　此次确权登记将所有权进一步落实到村民小组和实际拥有土地所有权的集体经济组织，即农村集体土地的真正所有权人。

　　相比上次确权，此次在权利落实上更为细化，所涉及到的所有权核定、使用权权属界线、界址确认也更为复杂。以濮阳市下辖的濮阳县为例，根据濮阳县土地局提供的数据，濮阳县农村集体土地所有权确权登记发证工作共涉及全县2574个村民小组，完成宗地调查11679宗，面积1343.7平方公里，共投入专职人员160人，平均每人需完成1.25万亩土地的测量。

　　在测量过程中，由于村民小组的集体土地之间“犬牙交错”，还必须由村组长或村民代表到现场指界。在相关各方没有争议的情况下，再通过专业技术进行测量、填表、绘图、录入数据库。遇到有权属争议的土地，需专门的工作小组介入，对于经调解依然不能解决的，只测量不颁证，标注为争议区。

　　濮阳县国土资源局副局长张奇介绍，村民们都很珍惜这次确权颁证的机会，为了能尽快拿到土地证，一般的争议在工作组介入协商后都能达成和解。在濮阳县完成调查的1.16万宗集体土地中，只有31宗属于未解决的权属争议，且多集中在城区周边的开发区内。由于靠近城区，土地价值较高，面积上的细微差别，都意味着巨大的经济利益。

　　截止目前，包含濮阳县在内的濮阳市五县两区农村集体土地所有权共完成调查总面积4137平方公里，涉及 82个乡（镇）、街道办， 2980个行政村， 9678个村民小组，33782宗土地。另外全市农村集体土地使用权确权登记发证工作也已全面启动。

　　以证管地

　　濮阳县国土局地籍股办公室内，一摞摞的集体土地所有权证已制作完毕，在这个土地证上标明了土地所有权人、地址、地号、图号，土地类型及相应地块的缩略图。此次确权颁证为每宗集体土地建立了档案，并做到数、图、实地一致。

　　这一本本土地证将成为未来农村集体土地管理的重要依据，尤其是在征地报批中，征地方必须有农村集体土地所有权证书。张奇说，在确权颁证过程中，他能感受到村民对获得一份属于自己的土地“身份证书”的热切，一些还没轮候到测量、确权的村民甚至会跑到土地局问，为什么不去他们那里测。

　　地方政府则不那么轻松。由于此次土地确权以县为实施单位，在一些县，仅测量费就是一笔不小的负担。以濮阳市南乐县为例，其2012年度县财政年收入为1.6亿多元，年支出7亿多元，收不抵支。在一次性拨付500万元的确权登记发证工作经费后，该县财政资金账户仅有100万元。

　　相比南乐，濮阳县的财政情况要好很多，其2012年的财政收入为6亿元，土地确权登记支出为998万元，相对较为轻松。濮阳县国土局长张奇认为，濮阳县之所以能提前完成土地确权，首先在于经费上有保证。不过，随着第二阶段农村集体建设用地和宅基地确权的进行，经费压力明显增加。据测算，完成第二阶段的土地确权，所需费用为5000万元左右。

　　除经费“瓶颈”之外，随着确权的进一步细化，由于宅基地的使用权确权颁证牵涉每家每户的具体利益，一些官员担心会引发农村沉积已久的历史矛盾。

　　在南乐县西邵乡寨里村的一宗宅基地使用权确权登记过程中，两家因为50厘米宽的夹道的归属问题发生激烈纠纷，召集20余口人进行交涉，在政府工作组的多次调解下，这50厘米宽的夹道，两家以4：6的比例分割，纠纷获得解决。

　　更让一些基层官员担心的是确权颁证以后将对征用土地、社区建设等工作造成不利影响。一位基层官员表示，以前碰到征地纠纷，农民上访还得写材料说明情况，以后直接拿着土地证就可以了。

　　也有基层官员表示，土地确权为土地流转、融资提供新机遇。濮阳县海通乡的万亩莲藕种植基地已成为当地的特色产业，根据去年的收益情况，亩均收入达到5000元左右，比传统水稻种植有明显提高。海通乡乡长刘红星表示，希望拿到土地证后，可以用来融资。去年，为解决种植户的资金难题，经乡政府多次与当地信用社协调，才帮助6家农户申请了100多万元贷款。

　　濮阳市副市长吴新普在濮阳市土地确权总结中表示，虽然下一步的农村集体土地确权登记发证工作面临很多困难，但有信心、有决心把这项工作干好，实现“以证管地”的目标，有效遏制违法占地行为，切实保障农民合法权益。