新一轮财税改革应采取“四位一体”思路

　　——访国务院发展研究中心宏观经济研究部研究员魏加宁

　　财税改革应实行“地方税制健全化、转移支付透明化、地方发债市场化、地方平台规范化”的“小四位一体”措施,以及“压缩政府层级、调整行政区划、划分政府事权,健全财税体制”的“大四位一体”改革,朝着地方自治的目标,加强顶层设计、统筹规划。

　　DRC高端访谈

　　本报记者 周子勋

　　最近,有关财政体制改革的消息不断传出。 8月28日,在十二届全国人民代表大会常务委员会第四次会议上,财政部部长楼继伟向大会作关于今年以来预算执行情况的报告时表示,将继续深入财税体制改革方案,其中包括加快营改增、消费税、房产税以及资源税等重点税种改革。

　　最近厦门大学的一次调查显示,在各项社会经济体制改革中,将近九成的经济学者认为应该加快财税体制改革,是众多改革中支持率最高的一项。

　　那么,下一步的财税改革应该怎么走?未来财税改革的基本思路是什么?就此,中国经济时报记者采访了国务院发展研究中心宏观经济研究部研究员魏加宁博士。

　　财税改革须统筹规划

　　中国经济时报:上世纪80年代的财税体制改革,实际上是从中央集权往地方分权的方向走,而1994年实行分税制改革以后,实际上是事权在不断下放,财权在不断上收。其结果是今天中央财政的日子比较好过,而地方财政则相对困难。在这种情况下,下一步的改革应该怎么走?

　　魏加宁:当前,随着营改增的推进,由于中央政府拿走一部分,给企业减税减掉一部分,又因经济增速放缓再减少一部分,因此,地方政府的自主财源将大幅减少,在地方政府债务已经不堪重负的情况下,地方政府的自主财源如果进一步减少,势必将严重影响地方财政的可持续性和基层社会的稳定。因此,我国财税体制改革已经到了刻不容缓的地步,必须想方设法尽快增加地方政府的自主财源,健全地方税制体系。

　　但是,从地方财源的角度来看,仅仅进行财税体制改革还不够,还必须改革现有的转移支付制度,以便使地方政府能够公平、透明地得到来自上级政府的纵向转移支付,以及来自其他地方政府的横向转移支付,尤其是要让地方政府能够更多地获得拥有更大自主决策权的一般性转移支付。

　　然而,即使是解决了地方政府的自主财源和转移支付收入问题,地方财政仍然有可能入不敷出,再加上推进城市化需要基础设施建设先行,因而迫使地方政府不得不举债融资。为此,规范地方政府举债融资机制、全面推开地方政府自主发债也势在必行。

　　除了发行地方债等直接融资手段之外,还必须考虑银行贷款等间接融资方式,因此,如何强化地方政府融资平台的自我约束机制也必须加以统筹考虑。

　　由此可见,从地方财源的角度来看,财税改革必须将上述四个方面统筹规划,实行“地方税制健全化、转移支付透明化、地方发债市场化、地方平台规范化”这样一种“小四位一体”的财税配套改革措施。

　　尽快重新划分好中央和地方的事权

　　中国经济时报:为何将以上改革思路称之为“小四位一体”改革?这是否意味着还有“大四位一体”的改革思路?(下转11版)

　　(上接1版)

　　魏加宁:之所以将上述措施称之为“小四位一体”的财税改革建议,是因为仅有这四项改革措施还不能彻底解决问题。如果按照财税改革的一般规律,应当是先分事权,再分财权。1994年分税制改革取得了巨大成就,但美中不足的是,在划分财权之前,由于时间紧迫、认识不足等原因,没有来得及全面调整事权,结果导致实行分税制以后,事权层层下放,财权层层上收,地方财政不堪重负。所以,在实行财税改革之前,还应当尽快重新划分事权,分清各级政府之间的支出责任。

　　但是,要重新划分事权就会面临一个十分现实的问题:究竟是按照我国现行的五级政府组织架构来划分呢,还是按照国际上通行的三级政府的组织架构去划分?如果按照现行五级政府的架构来划分,一则会困难重重,二则会交叉重叠,三则将来迟早还得进行再改革,弄得不好就会形成反复折腾的被动局面。与其如此,还不如此次改革一步到位,直接按照三级政府的组织架构划清政府间事权与支出责任。

　　如果是这样的话,那就必须首先压缩政府层级。一方面,应加快推进省直管县进程,实现财政、行政、人事三重体制并轨;另一方面,要将乡镇政府尽快转变为县级政府的派出机构,以减少政府层级。

　　但是,如果实现了政府层级“扁平化”之后,又会出现省级政府权力过度集中、管理幅度过宽的问题,为避免这种现象就必须重新调整行政区划,将省级政府的管辖范围适当缩小,其办法之一是设立直辖市。

　　由此可见,要想真正理顺中央与地方关系,就必须实行“压缩政府层级、调整行政区划、划分政府事权,健全财税体制”这样一种“大四位一体”改革,否则的话,我们的财税改革将有可能顾此失彼、半途而废。

　　财税改革的目标是地方自治

　　中国经济时报:那么,你认为财税改革的最终目标是什么呢?

　　魏加宁:我认为,财税改革的最终目标应当是实现“地方自治”。

　　上世纪80年代财税改革的基本方向是向地方分权,在搞活地方经济的同时也导致了中央政府的财政能力匮乏。 1994年分税制改革以来的基本走势是上收财权、下放事权,在充实了中央政府财力的同时也导致了地方政府的债务负担过重。针对当前面临的主要问题,此次财税改革应当有放有收,以放为主,适当上收事权,更多下放财权。

　　然而,财税改革不能“头疼医头、脚疼医脚”,必须进行统筹规划,必须加强顶层设计,必须有长远目标,大方向必须正确,也就是应朝着实现地方自治的方向走。

　　中国经济时报:地方自治的基本原则是什么?

　　魏加宁:计划经济是集中决策,因此需要高度的中央集权;但是市场经济是分散决策,与之相匹配的则是地方自治。因此向地方分权才符合市场化改革的基本方向。

　　地方自治的一个基本原则就是,凡是地方政府能做的就尽量让地方政府去做,只有地方政府做不了、做不好的,才由上级政府或者中央政府来做。这主要是由于在信息资源的配置方面,地方政府显然比中央政府更具优势,他们更了解当地老百姓到底需要什么。从这个角度来讲,我们强调要更多地调动地方政府的积极性,尤其是在改革方面勇于探索的积极性。我们既要强调中央的顶层设计,同时也要鼓励地方的积极探索。顶层设计只是设计改革的大方向,设计改革的基本原则,设计改革的路线图和时间表,而不是面面俱到,更不能像计划经济那样设计出地方政府的一举一动、一言一行。

　　如果一味地强调顶层设计,所有改革都要等到中央政府统一认识之后才能够采取行动,任何改革都可能寸步难行。过去35年改革开放的基本经验充分说明,一定要允许地方先行先试,中央政府推动改革的一项重要任务就是及时总结地方的创新经验,及时纠正方向性错误,及时吸取失败的教训。总之,改革可以试错,但是方向不能搞错。