征地拆迁补偿过高引发现实问题

　　梅新育

　　部分人为征地拆迁补偿索价过高而导致被征地拆迁方、开发建设方与当地经济社会发展“三输”的案例已经为数不少,而且还在日益增多,无论是东部发达地区还是中西部欠发达地区,都不例外。

　　就当前而言,“三输”主要表现在过高的征地拆迁补偿导致一些建设项目撤销或烂尾。典型如万达集团放弃四川绵阳市涪城区南河片区旧城改造项目。2009年10月,绵阳市政府与万达集团签订框架协议,万达集团拟投资60亿元参与绵阳市涪城区南河片区旧城改造,开发建设包括百货、酒店、餐饮、娱乐、住宅等综合业态的绵阳万达广场,占地218.2亩。但当地居民拆迁补偿要求过高,经过拆迁摸底汇总,拆迁要价高达29亿元,几乎占计划投资总额的一半。尽管万达集团董事长王健林生于绵阳,如同大多数中国人一样有回报家乡的情结,非常看重南河片区改造项目,但面对超过项目承受能力的拆迁补偿要价,经过半年摸底、协商,万达集团最终不得不于2010年三四月间决定放弃南河片区项目,并一度打算撤出绵阳。

　　一、补偿要求过高的镜花水月

　　拆迁补偿过高而对违章建筑处罚不严,这样的政策组合必然造就个体理性而集体非理性的结局,即使勉力为之,结果也很有可能是烂尾,令被征地方、拆迁户所得承诺沦为泡影。

　　在这类因拆迁补偿要求过高而导致建设项目撤销的案例中,当地居民丧失的不仅仅是在可预见的未来大幅度改善居住条件的机会,只能继续居住破旧、杂乱环境中的小房子,而且也丧失了可预见的更好就业机会,因为改造后的旧城区/城中村能够吸引层次高得多的企业机构入驻,当地居民不管是到这样的企业机构就业,还是自己成立公司为其提供服务配套,都有近水楼台之便。即使是那些已经搬迁到较好地段居住、只是把此处旧城区/城中村房屋出租的居民,他们也损失了大大提高租金收入的前景,而且因不确定性而降低了他们持有的这些旧房屋在市场上的流动性。

　　而且,在这类情况下,社会舆论越是一边倒地声援拆迁户索取高要价“维权”的主张,业主预期价位与买方预期价位落差就越大,潜在投资者越觉得政治性风险大而却步,这片旧城区/城中村向贫民窟方向发展、固化的几率也就越高。即使某些业主感到自己原来预期价位过高而意欲降低至合理水平,也有可能被这类非理性舆论氛围绑架而无法采取自主行动。

　　更糟糕的是,拆迁补偿过高而对违章建筑处罚不严,这样的政策组合必然造就个体理性而集体非理性的结局,因为这样的政策组合从一开始就激励了城中村居民大量修建违章的 “亲嘴楼”、“握手楼”,并尽力加高。城中村居民借此貌似可以立于不败之地:不改造时能获得大量租金收入,改造时要求按面积获得1.3倍乃至3倍补偿,可顿成富豪。但这样一来地方政府和开发商因无法承担巨额成本和亏损前景而丧失了改造的能力,只能转向开发新区,这样的城中村也就只能加速向贫民窟沦落了。

　　建设项目征地拆迁补偿过高,即使勉力为之,结果也很有可能是烂尾,令被征地方、拆迁户所得承诺沦为泡影。由于油画家、中国人民大学教授朱维民的一篇微博,山西平定县森宇公司开发的森宇坐标城楼盘烂尾事件引起了全国性关注。在分析森宇公司资金链断裂原因时,负责此案善后的平定县委常委、政法委书记杨艳红就指出,除了受整个经济形势影响和摊子铺得太大之外,森宇公司实际控制人李小虎承诺的拆迁补偿过高也是一个不容忽视的原因——“别的开发商拆迁补房比例一般是1:1.3,李小虎竟是1:3,平定那么多开发商算着都赔钱,可他敢干。”过高的拆迁补偿也许能够招来一时的喝彩,但在气泡不可避免破灭之后,拆迁户就不得不面对现实了。在森宇公司一案中,根据媒体报道,当地社会传言被拖累的除了4000多户拿不到房子的购房人,还有近2000家拿不到本金及利息的集资户,2000多回迁无望的拆迁户,加上被拖欠工程款的施工单位、供货商、拿不到工资的森宇员工,合计涉及几万人,近万个家庭。而根据杨艳红介绍的情况,初步查明,截至2012年4月28日,森宇坐标城项目共收入预售房款6.1亿元,银行贷款1.3亿元,尚欠银行贷款1.3亿元、城市基础设施费2400万元、人工费7200万元、税金6320万元、土地费4280万元。只有2.9亿元支付了工程款。根据收入支出情况,尚有3.2亿元 (不包含银行贷款1.3亿元)资金不能查明去向,目前该公司资金账户余额为零。而要把森宇坐标城房子交到购房人手中,整个资金缺口有4.75亿元。如果森宇公司不铺那么大摊子,不开出那么高的无法兑现的征地拆迁补偿,也就无需诉诸利息高达2分、3分乃至4分的非法高息集资,这一切悲剧也就可以避免了。

　　二、征地拆迁补偿要求持续上涨压力加剧中国“鬼城”问题

　　中国 “鬼城”之所以出现,在相当程度上是持续十年之久的房地产牛市的产物,但是,通过影响开发商和政府的预期与决策,征地拆迁补偿要求大幅度上涨的压力对此施加了不可忽视的作用。

　　虽然中国的城市化进程正在凯歌中行进,且政府已将城镇化列为驱动经济社会发展的头号引擎,但除了玉门等一批资源枯竭的老资源型城市之外,中国还有一批城市的某些局部已经出现了“空城”景象。尽管尚未达到美国底特律市那种十足 “鬼城”的程度,但空空荡荡的小区在全国许多城市已不鲜见,更出现了鄂尔多斯康巴什新区这样整个城区建筑和园林苑囿豪华却荒无人气的“鬼城”。

　　中国“鬼城”之所以出现,在相当程度上是持续十年之久的房地产牛市的产物。正是在持续的房地产牛市中,不仅房地产业界,整个中国社会都形成了房地产价格持续上涨的预期和观念,房地产开发商、银行、政府、拆迁户等有关各方基于上述观念而采取的行动最终造就了一批空城,其中,通过影响开发商和政府的预期与决策,征地拆迁补偿要求大幅度上涨的压力对此施加了不可忽视的作用。

　　由于征地拆迁补偿及其要求大幅度上涨,许多城市的决策者和开发商情愿舍弃人口较多、空置风险较低的老城区,转向人口稀疏得多、空置风险也因此高许多的新区。因为旧城区和城中村征地拆迁补偿要求过高,如果仍然坚持改造旧城区、城中村,开发商就有亏损之虞,当地党政领导则要冒出现“钉子户”闹事而影响甚至中断其政治生命之险。

　　同时,基于对房地产价格和征地拆迁补偿要求持续大幅度上涨的预期,不少地方政府决策者担心日后建设项目会因补偿要求太高而无法开展,即使感到吃力也要硬着头皮先把新摊子铺开,而且规模尽可能求大。许多决策者不是看不到此举对地方财政的压力,也不是看不到陡然铺开这么大的摊子建设新区很有可能造就一片崭新的空城,但他们相信随着城镇化推进,源源流入的新移民终将填满今天的空城。

　　加上“土地财政”和其它因素的作用,共同造就了中国百城竞建“国际化大都市”的奇观。有报道称,截至2008年,全国共有直辖市、省辖市、地级市、县级市221个,其中竟有183个提出要建成 “国际化大都市”,占上述城市总数的82.4%,占全国667个城市总数的27%。与此同时,“空城”问题也开始出现并蔓延开来。

　　三、征地拆迁补偿要求持续上涨压力威胁国有农场土地

　　征地拆迁补偿要求持续上涨的压力必将、而且已经驱使许多地方政府和企业将眼光投向国营农场。而且,在“开发”的热潮中,在征地拆迁补偿要求持续上涨的压力下,盯上城市郊区“菜篮子”的地方和机构还将进一步增多。

　　征地拆迁补偿要求持续上涨的压力必将、而且已经驱使许多地方政府和企业将眼光投向国营农场,因为国营农场都是国有土地,倘若用于工商业、房地产等项目开发,无需经过高成本、费时费力而且政治风险难以预期的向农民征地程序。由于国有农场生产率高,人均耕作面积较大,征用同样多的土地,与向农民征地相比,受影响而需要补偿的人数相对较少,也更容易安置。

　　对于征地补偿要求过高的农民而言,这是对他们的补偿要求和迅速获利前景釜底抽薪,这一点自不待言;从全社会角度衡量,这样一种个体理性选择也存在几个方面的潜在负面后果,其中比较突出的一点是有危及大城市“菜篮子”之虞,可能在一定程度上加重当地通货膨胀压力。因为国有农场是我国农业生产的一支生力军,由于耕作大面积连片耕地,建立了统一的水利灌溉、交通运输等系统,其技术装备水平和生产效率均非一般小农所能企及。2004—2011年间,国有农场总产值从977.9亿元上升至2803.9亿元,全国农业总产值从18138.4亿元上升至41988.6亿元,国有农场占比从5.7%逐年上升至6.7%(见表1)。1个百分点的比例虽然绝对数字不算高,但国有农场劳动生产率和农产品商品率远远高于一般小农,其质量控制水平也远远高于高度分散的小农,这使得国有农场对城市农产品市场供应意义格外突出。特别是在一些大中城市,为了保障城市居民副食品供应,从建国初年起,国家就在各主要城市郊区选择荒地设立了一批国营农场作为这些城市的“菜篮子”,经过数十年辛勤耕作开辟,昔日荒地已成膏壤,在所在地城市蔬菜等副食品市场常常发挥着 “四两拨千斤”的调控作用。

　　单纯从耕地总量数据看,“保护国有农场土地”之说似乎是无的放矢,因为我国国有农场耕地总面积近几年是增长的,2004—2011年,国有农场耕地总面积依次为482.01万公顷、503.81万公顷、518.70万公顷、530.81万公顷、549.89万公顷、559.83万公顷、598.93万公顷、611.63万公顷,逐年上升;问题是耕地总量增长掩盖了其区域分布的变化,即东部和中部地区、城市郊区国有农场耕地明显萎缩而东北、西北偏远地区国有农场耕地扩张。尽管目前还查不到系统的调查统计,但根据笔者实地所见,东部和邻近城市的国有农场土地近年来被形形色色的“开发”项目蚕食甚多,而这些地方的土地正是生产力最高的。在有的大城市近郊国有农场,笔者乘车行进十公里,沿途房产、工业项目连绵不绝。这些楼盘可能品质甚佳,风物优美,但当我意识到这是建在国有农场、昔日的“菜篮子”基地上时,不能不感到一阵阵心悸。根据相关资料和亲身见闻,可以判断,近年增加的国有农场耕地主要分布在东北和西部较为偏远的地区,而这些地区土地的生产力不能与遭到蚕食的东部、邻近城市的国有农场土地相比,而且更多地用于种植生产粮食、棉花、油料、糖料之类大宗作物,较少也不甚适合向大城市供应新鲜蔬菜,而这正是城市居民每天生活不可缺少的。全国国有农场数目在2004—2010年间之所以从1928个一路减少到1818个,2011年进一步减少到1785个,原因之一就是东部和中部地区、城市郊区国有农场耕地萎缩。在“开发”的热潮中,在征地拆迁补偿要求持续上涨的压力下,盯上城市郊区“菜篮子”的地方和机构还将进一步增多。

　　(作者系商务部研究院研究员)