北京市政建设引进社会资本 如何实现收益引关注

　　本报记者 李希琼 实习生 邵甜甜
　　在7月31日召开的第五届投资北京洽谈会上,北京市发改委委员杨旭辉发布了 《引进社会资本推动市政基础设施领域建设试点项目实施方案》(以下简称《方案》),表示北京市将引进社会资本推动市政基础设施建设,轨道交通、城市道路、综合交通枢纽、污水处理、固废处置和镇域供热等6个领域成为试点,拟推出126个项目,引进社会资本1300亿元。
　　就此,本报记者采访了北京市发改委固定资产投资处彭勃、中国人民大学经济学院区域与城市经济研究所刘玉副教授和付晓东副教授,邀请他们对北京市引进社会资本推动市政基础设施建设的相关问题作深入解读。
　　多方考虑确定六大试点领域
　　根据《方案》内容,本次北京市引进社会资本推动市政基础设施建设的试点项目分为两个批次进行:首期启动6个领域27个市场化试点项目,项目总投资约1620亿元,拟引进社会投资约680亿元;结合“十二五”规划,在总结试点经验的基础上,后期拟再选取99个项目进行细化论证和重点推进,总投资约1760亿元,预计引进社会投资约620亿元。两个批次的试点项目共涵盖轨道交通、城市道路、综合交通枢纽、污水处理、固废处置和镇域供热等6个领域。
　　此前,北京市发改委确定的2013年重点建设项目中,共涉及交通、现代产业、民生保障、生态环境、能源资源五大类。对于此次试点项目为何选择上述6个领域,彭勃表示,北京市发改委是从北京市“十二五”规划纲要及相关区域、领域的专项规划目标及重点项目储备出发,结合此次试点方案的总体思路和主要目的选择确定的。
　　彭勃介绍,一是完善城市功能,比如轨道交通、污水处理、固废处置等领域,我们选择了一批重大项目作为市场化建设试点,就是为了发挥投资运营多元化带来的优势,不断完善首都城市功能;二是满足民生需求,相对于轨道交通领域的大项目,我们还选择了一些区县属的、规模较小的项目,如镇域供热项目等,这些项目虽然投资额不大,但与当地居民的切实需求息息相关,因此我们也希望通过市场化的手段,为切实改善民生进行积极探索;三是有代表性,改革是一项系统工程,推进过程中不可能不遇到困难和问题,我们选择项目时注重其典型性和代表性,就是想通过若干试点项目的推进,不断地发现问题,解决问题,从而为今后此类项目的实施积累经验,如苹果园交通枢纽等。
　　社会资本助力化解地方债风险
　　据彭勃介绍,此次《方案》中的“社会资本”包括除政府资金外的所有资本。从所有制角度看,包括国有企业、民营企业、外资企业和股份制企业等各类企业资本,也包括投行、基金、私募等各类社会资金。
　　在当前地方财政收入不断下滑、地方债备受关注的背景下,刘玉认为地方政府大力投资基础设施建设,提升服务水平固然重要,但资金筹措必需在安全承受的范围之内。“此次北京市引入社会资本进入市政基础设施建设正是促进投资多元化,降低政府财政风险的一种尝试。”在她看来,《方案》对市政基础设施领域进行了进一步的分类,并采取不同的社会引资与投资回报方式,考虑比较周全,但是在实施过程中也应明确各方 (如政府和社会投资者)的责任与权利,并用法律、制度的形式将其固定下来。
　　除了引入社会资本缓解地方政府财政压力,刘玉介绍在国内一些城市与地区,也有不同的筹集市政基础设施建设资金的创新与尝试,比如“芜湖模式”,就将城市基础设施建设项目“打捆”,构建城市基础设施建设融资平台,统一申贷,充分发挥政府组织的增信作用,统筹安排建设资金,管理、组织和实施政府性投资重点项目建设。“筹措市政基础设施建设资金的途径应该是多样的,可以从多种途径直接吸引资金,也可以将本地某些资源优势转化为吸引资金的优势等等,采取何种途径关键取决于各个城市自身的条件与发展阶段等。”刘玉说。
　　对于地方债的问题,付晓东表示其早已存在,只是在经济高涨时不明显,随着经济放慢、滑落,财务条件发生逆转,偿还能力收缩,受损风险陡然加大。“一般而言,一个地方大举进行基础设施建设,会引起地方债务的大幅增加,北京市引进社会资本参与市政基础设施建设可以助力化解地方债风险。”
　　至于将社会资本引入市政基础设施建设领域是否存在隐患,彭勃表示市政基础设施领域对社会资本开放针对的是投资人身份而言,即无论企业的规模、属地、所有制如何,都可以公平地参与。但在专业方面的准入限制依然是有的,为了保障城市公共安全和公共产品的有效供给,市行业主管部门会进一步加强行业监管,分行业设定技术规范,明确准入标准、服务质量和监管细则。对于在特定市政基础设施领域有投资意愿,但缺乏相应技术实力和专业经验的投资人,可以通过与现有企业组成投资联合体的方式参与相关项目,实现优势互补。
　　社会资本如何实现收益?
　　由于市政基础设施领域区别于一般的商业领域,社会资本进入后如何实现收益成为备受关注的问题。
　　对此,彭勃表示考虑到市政基础设施领域的特殊性 (前期投入大、建设周期长和资金回收期长),此次出台的《方案》多渠道地完善了社会投资人合理投资回报机制,通过合理的政府投入,企业投资减一部分;通过引入市场竞争机制,推动投资运营公开透明,企业成本压一部分;通过财政运营补助转为购买服务,企业收入补一部分;通过结合行业特性,依法依规配置企业一定土地开发权,以及符合监管要求的广告、商铺、冠名等经营权,企业经营增一部分。此外,我们还结合本市现有的特许经营项目实践情况,明确了企业投资内部收益率的测算办法。
　　在付晓东看来,投资是有风险的,一部分风险如商业经营风险,毫无疑问是投资者自己要承担的;另一些风险如社会环境风险,是需要政府花力气降低的,它的降低有利于降低投资的不确定性,增加对社会资金的吸引力。他同时强调,“政府的目标不是要确保预期收益,不是越俎代庖,替投资者承担经营风险,而是要确保公平公正的市场环境,如降低交易费用、打击或清除假冒伪劣等,为投资者降低环境风险。”
　　刘玉同样表示:“确保社会资本进入市政基础设施建设领域后能获得预期的收益,需要政府完善的配套政策与措施,也需要投资者创新经营策略,在保证质量的前提下尽可能节约成本、提高效率。”她认为在综合考虑投资成本收益、公众承受能力、财政适当补贴等基础上,理顺价格体系,制定一个合理的价格关系到企业能否获得合理的投资回报。
　　彭勃也表示,价格是市政基础设施领域市场化改革政策中的关键一环。“对于价格我们在方案中有详细的设计,一方面特许经营项目应执行由价格主管部门制定的政府定价或者政府指导价,其他项目执行行业统一价格政策;另一方面,政府将按照补偿成本、合理收益、节约资源及社会可承受的原则,加强投资成本和服务成本监测,建立定期审价制度,逐步调整理顺价格收费水平,建立科学的价格形成机制。”
　　市政基础设施领域市场化改革是大势所趋
　　事实上,北京市此次在市政基础设施领域引进社会资本是对该领域进行市场化改革的重要体现。
　　之所以将市政基础设施领域作为市场化改革的重点领域,彭勃解释说:“首先,本市民间投资约占全社会投资30%左右,九成左右集中在房地产业、制造业、信息服务业以及商贸流通业等行业,市政基础设施领域仍以政府投资为主,市场化程度相对较低,因此吸引社会投资的空间也较大。其次,在发展新阶段,首都城市功能完善和人民日益增长的多样化、多层次需求对公共产品和公共服务供给提出了更高的要求。第三,市政基础设施领域市场化建设涉及的方面较多,改革难度较大;也正因如此,通过推进过程中不断地解决问题,总结经验,形成的积累也就更有价值,为更大范围、更大规模地进行市场化改革,鼓励和引导民间投资健康发展打下有利的基础。此外,本市其他领域(如养老、医疗、文化创意产业、体育、旅游等)吸引民间投资的政策研究也在同步展开,各领域可以相互借鉴,相互促进。”
　　据付晓东介绍,北京基础设施建设的市场化改革已经进行多年,从1993年的首都机场高速到2005年的地铁4号线,从污水处理(卢沟桥、通州)、垃圾焚烧(高安屯)到燃气(经济技术开发区)、水厂(第九、第十水厂)、高速路(京承二期)、快速路(京通)等,不下数百个项目,融资额高达数百亿元。“其中,香港地铁公司与首创集团共同投资地铁四号线总投资约150多亿元,引资规模占三分之一,达到46亿元之巨,是北京市吸引社会资金比较抢眼的一个市场化项目。”
　　在他看来,最近北京市公布《引进社会资本推动市政基础设施领域建设试点项目实施方案》,可以看作是新的历史时期的一次大跨越,也是继2003年8月《北京市城市基础设施特许经营办法》“134号令”、2005年12月1日市人大通过的《北京市城市基础设施特许经营条例》的深化和推进。“从这次发布的消息看,具有投资强度大、单个项目规模巨大、项目领域集中、技术含量更高、市场更加开放等特点。这些项目的实施将会为北京的未来以及全国的城市化、现代化打下坚实的基础保障,并提供更好的建设样板。”
　　刘玉认为市政基础设施领域的市场化改革是一种趋势。“一直以来,政府财力短缺和投入不足等已成为地方基础设施供给不力的重要原因之一,市政基础设施建设与管理方面也逐渐暴露出一系列问题,需要创新思路进行解决。之前北京已有部分项目引入社会资本,积累了宝贵的经验教训,此次改革应该是进一步深化与扩大范围,将市政基础设施作为市场化改革的重点领域应该已经具备条件。”
　　“当然,市政基础设施领域市场化改革也离不开政府的宏观调控,不论是哪种体制,政府可以说是基础设施建设的第一责任人、推动者或组织实施者。”付晓东表示,从世界范围来看,主要发达国家的重大基础设施一般也是由政府制定规划并付诸实施的。在美、日、英、法、加等国家,城市基础设施、跨区域基础设施主要是由政府出面规划、出资修建或依托市场运作进行建设的,建成后的设施使用费用相对较低甚至免费。最近,底特律的破产案,某种程度上可以说是公共物品生产遇到了危机,入不敷出,基础设施已经不能自行维持和生产。
　　刘玉也表达了类似的观点:政府的作用应该是充分调动一切可以利用的市场力量来提升公共服务水平——具体的市政基础设施投资、建设与运营更多地交由市场,而政府应该进一步加强引导与管理职能,做好项目选择、基础设施规划布局、市政基础设施建设与运营监管等工作,完善相关制度与政策建设。同时,在此次改革中还应做足准备,使社会资本参与市政基础设施建设方案的实施能最终实现民间投资者、公众、政府等多赢的局面。