拓展经济改革应着眼于体制的完整性

　　刘尚希
　　当前及今后的经济体制改革,不只是在现有框架内完善,还要“扩建”现行体制。因为现行体制还不完整,一些体制缺陷不是因为不完善,而是因为不完整所导致的。例如土地、自然资源、国有金融资产、国有无形资产、“社会企业”、人口管理等制度,依然处于缺位或无序状态,亟须建立与市场经济相适应的一系列新制度。
　　建立与健全应当并重,这是当前及今后经济体制改革不可或缺的两个方面。如果把改革仅仅定位在“健全”或“完善”方面,则可能陷入改革的误区,误以为现行体制已经很完整了,那样就会导致改革出现盲区,甚至使改革停滞。这些年来,改革的步子放缓恐怕与过早地判断 “社会主义市场经济体制框架已经基本形成”有关。
　　系统考虑,当前及今后经济体制改革的主线应围绕重构以下几个方面的关系来展开,并形成可操作的相应制度安排。
　　政府与市场、社会的关系
　　政府、市场与社会良性互动关系的建构意义重大,是实现经济社会可持续发展的基本要件。
　　长期以来,我们对这个问题的认识是“半拉子”,看到了政府与市场关系,而没有意识到政府与社会的关系、社会与市场的关系。这是导致我国市场经济体制不完整的重要原因。例如教育体制、科技体制、医疗卫生体制、文化体制等,都属于社会领域的制度,基本上延续了计划经济时期的体制框架,在市场化取向的经济改革过程中,上述体制基本没有触及,从而使这些制度既不适应市场经济的需要,也与社会事业发展的要求格格不入。由于忽视了社会领域和社会力量的独立性及其作用,结果导致社会事业的发展完全依附于政府,形成了要么走向市场谋利,要么政府包办吃大锅饭的困局。
　　其实,社会的自我管理、自我约束和自我发展,既可以分担政府的一部分职能,也可以约束市场的无序与扩张。市场是趋利性的制度安排,而社会是一个包容性的概念,整体上应是公益性的制度安排,但可以借用市场的躯壳来达到公益性目的。国外广泛发展的“社会企业”就是这样一种混合的新型组织。除传统意义上的经济组织、社会组织之外,还有介于二者之间的准经济组织和准社会组织,这需要新的制度安排来促进组织创新。
　　从政府与市场、社会三者关系这个认识框架来看,过去的改革只是改了一部分,尽管是很重要的一部分。政府、市场与社会良性互动关系的建构意义重大,是实现经济社会可持续发展的基本要件。
　　价格与规制的关系
　　应当修订相关法规,明确价格规制的条件、范围、标准、程序等内容,把直接干预价格的行为视为应急措施,而非常规管理。
　　任何市场经济都存在政府规制,但不适当的规制会限制市场,甚至扭曲市场。价格是市场经济最重要的信号,没有价格的地方,就意味着没有市场。我国对自然垄断、大部分公用事业及公益性等领域均实行了不同形式的价格规制,如政府定价、政府指导价。随着经济运行的复杂化,政府对一些竞争性领域的资源、农产品、农资、药品、服务等均采用了各种价格规制措施。在我国要素市场上,尤其是资源性产品的许多价格,由政府直接定价或指导定价。这不只是直接影响要素市场的供求,而且会产生衍生性影响,扭曲整个市场经济运行,使其无法真实反映供需、稀缺和外部性。
　　政府部门认为管理物价和防治通胀关系国计民生,出于“短平快”目的而频繁进行价格干预。所谓国计民生领域必须由政府直接控制的认识是一个严重误区,这为政府直接干预和一些部门不肯放权找到了借口,并不断将价格规制权力向竞争性领域延伸,严重妨碍了市场在资源配置中的基础性作用。
　　政府价格规制的依据只能来自于公共风险,例如投机炒作、价格剧烈波动、价格垄断等,而不是所谓的关系到国计民生的领域或产品。故此,应当修订相关法规,明确价格规制的条件、范围、标准、程序等内容,把直接干预价格的行为视为应急措施,而非常规管理。
　　公共产权与私人产权关系
　　现代社会已经越来越趋向结构化和社会化,形成了日益多元化的混合产权结构。如何适应这种新趋势,通过改革,加快建立新的多元产权结构,是我国市场经济体制改革亟须填补的“空白”。
　　产权制度是市场经济的基础。我国现实中遇到的许多问题都直接或间接与此有关。按照《宪法》及《物权法》规定,我国的土地、矿山、森林、湖泊、海滩等都是公有制,属于全民所有或集体所有,归为公共产权。但如何让市场主体,包括企业和个人来公平且有效使用这些公共资源呢?这是我国一直未能很好解决的一个重大问题。由于缺少明晰的公共产权制度安排,结果导致了严重的机会不均、分配不公、腐败,以及资源、环境的破坏。这也引致一些学者攻击公有制,认为公有制与市场经济不兼容。其实,这是一种片面、静态的理解,二者是可以兼容的,关键是需要理论创新和相应的制度创新。
　　现代社会的所有权制度在不断演进,与自然经济相适应的传统所有权理论已经不符合现代经济的金融化趋势。所有权可以结构化,形成多层次的产权结构。农村土地集体所有,农民拥有土地承包权,由此形成了两种产权:集体产权和使用者产权,法律上把后者称之为“用益物权”,可以按照契约支配处置和获取收益。这类“他物权”是非所有人排他性地支配他人之物的法律制度,在现代市场经济中具有重要地位。其他公共资源也都可以形成这种多元化的产权结构,使公共产权和私人产权可以兼容,资源得以高效利用。现代社会已经没有绝对的所有权,无论是公有还是私有,都越来越趋向结构化和社会化,形成了日益多元化的混合产权结构。如何适应这种新趋势,通过改革,加快建立新的多元产权结构,是我国市场经济体制改革亟须填补的“空白”。
　　垄断与竞争的关系
　　当前经济体制改革,重点在破除行政性保护所形成的垄断,而不是一味地拆分大型企业来维持所谓的充分竞争。
　　垄断与竞争是市场经济学中的基本问题,也是我国当前面临的重大现实问题。完全垄断和完全竞争都是理论上的抽象,在现实中并不存在。竞争走向垄断并扼杀自由竞争的“马歇尔冲突”现象,百年来一直都是一个难题,确保市场竞争活力和规模经济之间的均衡,是改革面临的“两难”问题。垄断通常分为自然垄断、经济垄断、行政垄断三种形式。对我国来说,摆在首位的是行政性垄断,或体制性垄断,这类垄断不只是限制竞争,还导致公权腐败。
　　寡头垄断竞争是现代社会的基本市场结构。这种市场结构不一定导致垄断行为,也不一定导致低效,西方市场经济国家的产业集中度均很高,不论是一般性竞争行业,还是传统的垄断行业,都存在寡头竞争的市场结构。国际上的跨国公司都是垄断性的,农业企业、矿山企业、制造业、电子信息产业、零售业、金融业、信用评估、现代咨询服务业等都是巨无霸,全球经济已经形成了一种垄断竞争的格局。
　　而我国普遍存在的情形是企业规模较小、产业组织结构分散,提高行业集中度、企业做大做强是提高国际竞争力的必要选择。垄断与竞争都是分层次的,不能笼统地说反垄断。我国不能回到市场经济早期的那种市场竞争状态,尽管我国搞市场经济起步很晚,必须通过制度安排形成分层次的竞争,在不同的层次上形成平等竞争,而不是笼统的平等竞争。关键不在于有没有垄断,而在于是否在行业内形成有效竞争或有力打击垄断定价行为。
　　当前经济体制改革,重点在破除行政性保护所形成的垄断,而不是一味地拆分大型企业来维持所谓的充分竞争。从反垄断相关法律实践来看,不再是简单的反垄断市场结构,反垄断已经转向“行为主义”,更注重经营者“滥用市场支配地位行为”的垄断标准。国企在某些领域的垄断,既有市场集中度提高、规模经济效应、资本和技术门槛自然提升造成的,也参杂了行政性保护。更重要的是国企治理结构的行政色彩太浓,官本位倾向太重。国企(包括金融企业)“去行政化”,建立独立的规制体系也是反垄断改革的重要内容。
　　金融经济与实体经济的关系
　　我国金融业面临双重问题:不发达,但又超前实体经济;管制,但影子银行方兴未艾。对国家来说,最大的金融风险不是金融机构破产,而是金融与实体经济脱节。
　　从世界上来看,美国是典型的以金融经济为主体的国家,金融资本取代产业资本占统治地位。随着整个经济的金融化、服务化,以及金融的全球化,金融经济在我国也在加速发展。金融业的“魅力”吸走了越来越多的实业资本,一方面加大了资本的流动性,另一方面也加大了金融经济与实体经济脱节的风险。
　　金融经济与实体经济的关系,好比工业与农业的关系,后者是基础,而前者随着经济结构的高级化则成为主导。对一个国家来说,金融不发达,在国际上不可能有真正的竞争力,相反,很容易成为财富的输送国。
　　当前,我国中小微企业、“三农”等领域仍面临突出的融资难、融资成本高等问题,社会资本“脱实变虚”、虚拟经济过度膨胀、产业空心化等现象在一些地区、一些行业仍比较明显。若实体经济空心化,很容易造成泡沫,引致风险扩大。
　　我国金融业面临双重问题:不发达,但又超前实体经济;管制,但影子银行方兴未艾。这是金融封闭性发展导致的结果。如何形成面向实体经济的金融经济,防止二者脱节,避免金融孤立发展,必须通过金融结构性改革来实现。对国家来说,最大的金融风险不是金融机构破产,而是金融与实体经济脱节。
　　排斥与包容的关系
　　加快改革具有排斥性功能的体制,是实现包容性增长的前提条件,也是走向共同富裕的必由之路。
　　如何实现包容性增长,是一个新的课题。包容性增长就是共同参与、平等竞争、成果共享的增长模式。包容的对立面是排斥。有机会平等参与市场竞争,分享发展成果,通过自身努力实现经济地位和社会地位的升迁,这是每一个社会成员的基本权利,也是健康市场经济的一个基本标志。
　　但我国还有很多体制性排斥,导致社会成员机会不均等,从而导致贫富差距越来越大。体制性排斥,往往是群体性的,或阶层性的,例如农民、农民工、外地户籍、非正式员工等,既有就业不平等,也有同工不同酬,还有公共服务的不公平。就业歧视、报酬歧视、公共服务歧视等,使得社会成员参与市场经济的机会、分享发展成果的机会都不均等,这是导致社会公平焦虑的根源。加快改革具有排斥性功能的体制,是实现包容性增长的前提条件,也是走向共同富裕的必由之路。
　　(作者为财政部财政科学研究所副所长)