高速公路免费政策应叫停

　　文/陆玉龙

　　重大节日小客车高速公路免费政策明显违背依法行政原则、政企分开原则、社会公平与公正原则，破坏社会主义市场经济秩序和公司治理，侵害上市公司股东利益

　　2012年7月24日，国务院国发37号文件正式批转交通运输部、发展改革委、财政部、监察部、国务院纠风办制定的《重大节假日免收小型客车通行费实施方案》，规定免费通行的时间范围为春节、清明节、劳动节、国庆节等四个国家法定节假日，以及当年国务院办公厅文件确定的上述法定节假日连休日；免费通行的车辆范围为行驶收费公路的7座以下（含7座）载客车辆，包括允许在普通收费公路行驶的摩托车；免费通行的收费公路范围为符合《公路法》和《收费公路管理条例》规定，经依法批准设置的收费公路（含收费桥梁和隧道）。此政策出台至今刚好一年，不同季节的四大节假日均已实施，经冷静反思和客观深入分析，基本上可以说这是一项“好心办坏事”政策，出发点为了惠民，实际上存在着一系列严重的负面效应。

　　依法行政是现代法治政府的重要标志，是中央和地方各级政府行政活动的基本要求。我国高速公路收费制度是由全国人大常委会通过的《公路法》和国务院常务会议通过的《收费公路管理条例》规定的，《公路法》第六章《收费公路》第五十八条规定“国家允许依法设立收费公路。”而且我国高速公路收费制度充分合理地考虑了高速公路的公益性质，科学明确规定了可以减免通行费的车辆，《收费公路管理条例》第七条规定“军队车辆、武警部队车辆，公安机关在辖区内收费公路上处理交通事故、执行正常巡逻任务和处置突发事件的统一标志的制式警车，以及经国务院交通主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府批准执行抢险救灾任务的车辆，免交车辆通行费”；第十六条规定“对在国家规定的绿色通道上运输鲜活农产品的车辆，可以适当降低车辆通行费的收费标准或者免交车辆通行费。”高速公路收费制度是基本的民事制度之一，属于法律范畴，根据我国《立法法》原则，只能由法律以及行政法规进行规定和调整，政府文件无权调整和规定高速公路免费问题。因此，以国务院文件方式出台小客车高速公路免费政策，不符合依法行政原则。

　　政企分开是现代企业制度的基本特征，是社会主义市场经济体制的关键目标。高速公路收费制度是伴随着我国社会主义市场经济的发展而产生和发展的，对我国高速公路网形成和现代化综合交通体系建立发挥了必不可少的重要作用。按照社会主义市场经济规律要求，我国高速公路收费主体绝大部分都已是依法建立的公司制企业，因此，政府及交通主管部门对高速公路进行行业和行政管理必须遵循政企分开原则。《公路法》第五十九条规定了收费公路的三种类型：“（一）由县级以上地方人民政府交通主管部门利用贷款或者向企业、个人集资建成的公路；（二）由国内外经济组织依法受让前项收费公路收费权的公路；（三）由国内外经济组织依法投资建成的公路”。而第六十二条规定“受让公路收费权和投资建设公路的国内外经济组织应当依法成立开发、经营公路的企业”。三类收费公路在所有权以及由此决定的收费主体方面有本质差异，第一类收费公路的所有权归政府，收费主体是县以上政府交通主管部门；后两类收费公路的所有权归企业，收费主体也是企业，公路经营企业对依法投资建成的公路或依法受让收费权的公路享有法人财产所有权，按照社会主义市场经济规律和现代企业制度要求，依法自主经营，自负盈亏，所以《收费公路管理条例》第八条强调“任何单位或者个人不得以任何形式非法干预收费公路的经营管理”。从实际情况看，交通运输部主导了小客车高速公路免费政策的制定，这一政策忽略了三种类型收费公路的本质差异，把所有收费公路都视为政府所有的公共财产，侵害了绝大部分收费公路经营企业的法人财产所有权收益。一方面按免费时间计算，四大节假日共20天时间，占全年的5.48%，直接减少公路经营企业全年收入的6%以上；另一方面免费政策刺激小客车涌向高速公路，导致四大节假日“脉冲式”高峰交通量，增加了公路养护支出和管理人员成本，减收增支合计损失金额超过2000亿元，这在本质上破坏了公路经营企业治理和社会主义市场经济秩序，违背了政企分开原则。

　　社会公平与公正是政府公共政策的基本属性，小客车高速公路免费政策在这个方面也明显缺失。从总体上说，我国现阶段小客车拥有者基本属于中高收入富裕家庭，重大节假日出行给予免费优惠，而更多的中低收入人群重大节假日出行选择长途汽车、铁路客车等公共交通工具，却得不到政府的政策优惠，特别是春节期间数千万农民工往返城乡，不仅享受不到政策优惠，反而遭遇客运票价上浮，与此相比，小客车高速公路免费政策体现了公平公正原则吗？我国一大批收费高速公路都属于A股上市公司，其中宁沪高速、皖通高速、深高速、四川成渝等4家公司同时在香港上市，拥有33.58亿股H股。据不完全统计，2013年一季报，19家主营高速公路的A股上市公司共有股东约165.88户，其中绝大部分是普通的中小股东，政府出台小客车免费政策，最终要由这些中小股东“埋单”，甚至还要由香港股东“埋单”，一边优惠了富裕家庭，另一边损害了中小投资者利益，显然有失公平公正。

　　综上所述，重大节日小客车高速公路免费政策明显违背依法行政原则、政企分开原则、社会公平与公正原则，严重损害法治政府形象，破坏社会主义市场经济秩序和公司治理，侵害上市公司股东利益，此外也不符合公共交通优先发展战略和节能减排、生态文明建设战略要求，应该尽快叫停，最好从2013年国庆节假日就开始停止实行。