现行分税制难以为继

    专访国家税务总局原副局长许善达：现行分税制难以为继
    
    财税体制改革被认为是此轮中国经济改革中最重要的一环。“顶层设计”如何框定将直接影响中国未来的经济增长和收入分配。
    针对人大在预算和财税改革中的作用、中央和地方的财政分税关系、审议中《预算法》的相关热点等问题，国税总局原副局长许善达接受了第一财经电视和《第一财经日报》的联合采访。
    许善达认为，我国尚处在改革进程中，税制改革进行时限制了人大全面拥有立法权，但目前就可以赋予人大批准政府部门开征税费的权力，同时将审计对口人大，切实提高人大的监督。针对中央地方的分税框架，许善达表示，由于营改增的推进，现行的分税制框架已经难以为继，将消费税转至零售环节下放地方，是弥补改革后地方收入减少近万亿的可行方式。
    征收税费需经人大批准
    第一财经日报：根据有关安排，今年晚些时候“三中全会”时要公布下一步改革的路线图和时间表，从财税的角度来看，改革的重点和难点在哪里？
    许善达：从财税领域来看，首先要把向老百姓和企业收钱的这个权力约束住，这是个前提；怎么收是第二个问题；然后再怎么花，这是第三个问题。我觉得现在可以启动第一个问题，就是先把向老百姓和企业收钱的权力约束起来。
    然后是税收的问题，有几个税可以从人大进入立法程序，但像增值税、营业税和消费税等还在改革的税种，估计要等五到十年，待改革完成后人大再来立法。
    日报：在财税改革的整体框架中，提高人大的作用是个趋势，从目前的情况看，条件是否已经成熟？
    许善达：这个问题要从两方面来说，如果一个社会对企业或者居民征收任何的税费，按照法律原则应由人大立法通过，但我国处在改革过程中，处在一个计划经济向市场经济过渡的阶段。在过渡期间，税制政策变动特别大，可以说是一个不成熟的税制，这时候要完全由人大来负责立法工作，我觉得事实上不符合当前的过渡形式。其实在历史上，人大曾经有这样的考虑，比如说增值税，最大的一个税种，是不是由人大来立法？
    日报：那是哪一年？
    许善达：是上世纪末本世纪初。当时是想人大来立法增值税，但是有两个原因，导致这个事最后还是没有由人大来负责。一个原因就是我们的增值税改革尚未完成，营业税还在，服务环节还没有实行增值税。在这样的变动期，若是人大立一个增值税法，那以后的改革要做起来就非常困难，因为每一个小的政策调整都要报人大审议，我觉得这个条件还不太成熟。第二是人大的人力资源需要有准备，真要人大负责立法，按照现在人大的人力资源也是不够的。
    日报：若要人大立法财税，还需要专门的委员会，增加更多的人力。
    许善达：对，现在人大有预算工作委员会，有法律工作委员会，如果真要起草税法的话，我觉得必须单独设立税收立法的工作委员会。
    日报：从预算的角度看，整个财税改革大框架还是要靠国务院来推动，人大在下一步才能发挥更大的监督作用。
    许善达：我认为是这样，现在的企业所得税、个人所得税和车船税已由人大立法了，但增值税、营业税和消费税，人大还没有立法，因为还处在改革过程中间。但针对一些小税种，我倒认为人大可以从其中选择若干个比较成熟的来立法，比如说契税、印花税。另外，人大立法现在有一个更重要的事情需要做，就是规范收费或基金，人大和政府应该加强这方面的立法管理。
    日报：这个工作是不是应该放到《预算法》的修订里面一并解决？
    许善达：我觉得《预算法》可以做这个规定，就是对居民和企业的收税或者收费都必须经过人大批准。
    日报：现在大家谈人大，有人会说是“橡皮图章”，经过人大批准只是走个程序，如何才能实现真正的监督呢？
    许善达：我认为经过人大的程序，至少对政府部门或对基层政府的收费行为会有很大的约束。而且可以扩大级次，不仅包括省和全国人大，省以下的，例如没有市人大或者县人大的批准，也不可以来开征税费，我觉得这本身就是一个很大的进步。
    日报：可以来整体地清理和批准一次。
    许善达：以前从来没有人能说清楚到底政府收了多少钱，经过批准以后，所有预算覆盖的范围就完全准确，这是一个很大的进步。中国要是能够把所有政府收的钱这个数字搞得很准，在中国的财政历史上，这个进步就是历史性的。此外，这样一来，还约束了市、县、乡政府向企业或居民收钱的权力，对于保障企业和居民的合法权益意义重大。这件事情现在就可以做。
    审计部门直接对口人大
    日报：从财政的角度来看，最高领导人是否清楚中国到底有多少钱？
    许善达：每个部门自己知道，但目前并没有完全纳入预算管理，所以要想统计数据，必须找很多部门一起来汇总，目前向人大提交的报告里面，基金和收费也是只包括了一部分，还有很多基层政府收的钱没有包括，所以目前的预算仍然是一个并没有完全覆盖政府收入的状态。
    日报：去年包括社科院、博源基金会在内的智囊机构做了多个国家资产负债表，也就是国家账本的研究，这个研究总体上是否能达到要求？
    许善达：这些研究非常有价值，但是他们主要是从有多少资产、有多少负债去研究，并没有将经营性和非经营性作为研究重点。作为财政预算来说，应该把经营性作为一个重点，重点考虑有收入的部分。
    日报：这个工作估计多久才能完成？
    许善达：全国人大和省人大要花五年的时间，能做完就非常好了。
    日报：现在有一个判断，就是中国的税负比较重，在全球范围内，如何看待中国的税负水平？
    许善达：现在并没有一个总的政府收入数字，从政府公布的公共预算、政府基金性预算和社保预算来看，大概有18万亿，我国GDP是在50万亿左右，税负水平在36%左右，这个数字很粗。但仍有很多没有覆盖进去，很多学者估算是到35%到40%之间，甚至更高。
    还要看支出领域，我国财政用于经营性资产投资的这个份额太大，相反社保部分比重太轻，我觉得这是整个收入支出结构中一个最不协调的问题。
    因此，从总体收入规模看，中国政府收入比起市场经济发达国家来说不低，但用于民生的部分偏低，用于国有经营性资产的部分偏高。比如美国，社保部分占比近40%，老百姓享受了30%至40%的政府开支。我国现在才两三万多亿的社保，从财政补贴给社保的金额更少，社保主要还是靠征收的社保费。这种结构下，居民和企业感到税负偏重，这是很自然的。
    日报：针对修订中的《预算法》，你提出一些非常重要的建议，例如审计部门应该直接对口人大。
    许善达：预算管理一共有四个方面：编制、批准、执行、审计，也就是监督。这四个环节的责任分工在其他市场经济国家，编制、批准，都是由立法机构做的，执行是由政府做的，审计也是由立法机关做的。我觉得在中国仍处在进步的过程中，现在编制还是由政府来做比较好，人大来编制的能力还不够。由人大来批准，执行当然是由政府，但很重要的是要把预算的监管和审计划到人大去。我觉得这是现阶段人大加大对预算监管力度完全可以采取的措施，条件都已经成熟了。如果把审计从政府转移到人大的话，我们的预算管理比现在的质量和水平要提高很大的一块。
    日报：在《预算法》的修订中，大家还比较关注央行和财政部关于国库经理之争，你觉得应该谁来管比较合适？
    许善达：中国财政和央行的工作关系，不仅仅是金库这一件事，实际上央行有自己的资产负债，换句话说，央行也有收益，要考虑这个收益怎么在财政上体现出来。
    我国财政和央行的工作关系一直没有特别严格的界限，所以从金库管理上说，财政部的意见就认为金库是财政的钱，所以财政也要管这个金库；央行认为，财政部没有金库系统前，都是由央行直接来管理的。但我觉得要解决财政和央行的关系，不要光讨论金库管理，还应该从根本上确立财政和央行到底什么关系。比如说央行的资产负债表怎么处理，收益怎么处理，是否上交，这些问题都应该有一个一揽子的总体解决。
    现在在《预算法》里面，别的都不谈，只谈一个金库的问题，把财政和央行的关系事情说小了，而且容易引起争论，这个问题反映的是整个财政和央行总体关系问题中的一个。
    日报：符合中国国情的财政和央行的合理架构应当是怎样的？
    许善达：我认为央行在职责上有印钞权，作为国有经营性资产，收益很大。而且其收益和商业银行的收益完全不是一个概念，通过印钞就可以收到铸币税，这些钱应在财政预算上有所反映，现在的预算对这部分完全没有反映，我认为这是一个最基本的要求。
    财政和央行的关系非常复杂，不管怎样，央行是百分之百国有的，所以有“肉烂在锅里”的味道，将来什么时候清理都是可以的。从预算管理上说，上收基金和收费的立法权，应该是第一优先的。市、县、乡那些征收的费、征收的基金，直接关系到企业和居民，应该作为第一优先清理。
    消费税转至零售环节下放地方
    日报：随着营业税改征增值税的推进，地方政府的收入比重会大幅缩水，地方的财力和事权不匹配的矛盾会继续加大，这方面改革下一步如何取得大突破？
    许善达：对现在的分税制，学者和地方政府都有很多反映，认为现在分税制总体上来讲，中央财力偏多，地方履行职责所需要的财力偏少，好像在很大程度上依赖于中央给钱。
    1994年制定分税制框架，当时定地方收到40%，中央收到60%，然后中央给地方转移20%，也就是说地方预算里，三分之二自己收，三分之一靠中央转移支付，这三分之一里有一般转移支付和专项转移支付，我认为当时定的这个基本框架还是符合中国国情的。这几年地方反映自己收的钱太少了。
    日报：随着“营改增”的推进，未来还会更少。
    许善达：对，未来还会更少。营业税是地方最大的税种，营业税改增值税不断深化，原有的分税制体系就无法再维持下去。这里有一个根本的原因，试点地区营业税改增值税是100%入地方金库，其他的增值税是中央地方按75：25分配的。但是经济活动不是按照税制划分进行的，企业可能重组，原来交增值税的单位和一个交营业税的单位可能整合，整合后税交给谁呢？业务一混合，税也没法再划分，所以一个税种，两种中央地方的分配关系，这种情况只是一个过渡，绝不可能长期施行。
    过渡结束，一定是中央地方分成。按2012年统计，营业税约15000多亿，如果按减20%计算，大概12000亿，这部分如果改成共享，地方就剩3000多亿。地方原来收入15000亿，现在成了3000多亿，预算就没法编了，我粗略计算，（地方可控的预算）是20%多，要是还想支出60%，等于中央要转移支付30%以上。一个省级政府职责很大了，但其能控制的预算连一半都不到，省政府省长是很难履行职责的。
    日报：这样对于地方政府来说，是不是就更需要依靠土地财政了？
    许善达：对，结构摆在这里，对于省长来说，预算管理他是没法管的。所以我觉得一定还要通过分税制的制度调整。我认为营业税改增值税以后是要实行共享，地方收入的减少需要有一条出路，就是把现在生产环节征收的消费税转移到零售环节，交给地方。零售环节现在有消费税和车购税，加在一起大概有8000亿~9000亿，这个数字跟营业税改增值税以后，地方收入减少的数额基本可以对冲。1994年，我们在新税制出台时，设计在生产环节征收，是因为税务局的征收能力不足，不具备在零售环节征收消费税的能力。
    日报：税务部门现在具有在零售环节征收消费税的能力吗？
    许善达：时间过去近二十年了，现在已经基本上具备这种能力。我认为，这个改革可以和营业税改增值税同步进行。
    这样有几个好处，第一是符合消费税本性，第二是如果在生产环节征收消费税，对地方政府来说，更刺激它去投资搞生产，如果消费税转到零售环节，地方政府对于投资的冲动会有所减弱，而鼓励消费的冲动会加强。第三是立法规定，非基本税的立法，权力可以划给地方，国务院文件也说了好几次，要下放一定的税收管理权限给地方，但是这么多年，实际效果很有限，因为增值税和企业所得税是全国性的，下放有其技术上的不可行性。最可行的就是下放零售环节的消费税。
    日报：如果按照这个思路去推进，最后能够实现中央地方六四分成的安排吗？
    许善达：我认为从总量上基本是可以实现的，消费税和车购税加起来大概有八九千亿，把这个划给地方，营改增以后，变成中央地方分成，等于给地方只留25%，中央拿走75%，基本上地方仍然能够收到40%。
    日报：但是地方是不是应该分到更多呢？是不是40%还不够？
    许善达：我认为如果消费税的权利下放给地方，地方对某些税率可能提高一点，有一定的弹性。还有一些税种，我认为也可以下放，比如说现在提的住宅房产税，我的建议是在销售环节征消费税，那么这个消费税完全可以由地方政府来确定税率。