深化行政审批改革促中国经济升级

　　打造中国经济升级版
　　中国经济时报社评理论部国家行政学院经济学部合办
　　改革开放30多年以来,中国经济发展取得了举世瞩目的成就,但同时也积累了大量的问题。特别是2008年世界金融危机爆发以来,世情、国情发生了很大的变化,中国经济发展面临着更加严峻的国内外挑战,但金融危机同时也带来了更大的机遇,能否战胜挑战、抓住机遇,关键是全力打造中国经济升级版。打造中国经济升级版需要在很多方面做出努力,其中,首要的是要通过不断深化行政审批制度改革,打造更合理的政府、市场和社会的关系,不断升级政府服务的能力、市场的活力和社会的管理水平。
　　一、政府、市场和社会分工关系的升级
　　打造中国经济升级版,首要在于对政府、市场和社会进行更加科学的分工,升级三者的关系,其中关键在于深化行政审批制度改革。
　　“升级版”的概念最早来源于电脑,指通过更新或升级部分硬软件,提高电脑的功能、性能,以更好地满足用户的需求。而电脑升级中最重要的是主板、CPU、操作系统等硬软件的更新升级,政府、市场和社会在某种意义上就类似于电脑的主板、CPU、操作系统等,打造中国经济升级版就是要抓住这些关键问题。
　　改革开放以来,中国经济、社会发生了剧烈变化,政府、市场和社会的相互作用带来了中国经济的长期持续发展,但由于没有处理好三者关系,也积累了众多的问题。如,发展中不平衡、不协调、不可持续的“三不”问题突出;城乡、区域发展和居民收入分配三大差距较大;住房、就业、医疗、教育、生态环境、食品药品安全等社会矛盾明显增多等。这些问题有些是政府失灵造成的,有些是市场失灵造成的,其中社会组织发育不足也是一个重要原因,但关键是没有处理好政府、市场和社会的关系。经济学基本原理告诉我们,分工有助于提高效率,对于生产领域如此,对于一个社会的发展也是如此。政府、市场和社会是更大领域的分工,分工不明确,则会影响更大领域的效率。政府失灵和市场失灵双失灵的存在根源在于政府和市场分工的不科学。
　　打造中国经济升级版,首要在于对政府、市场和社会进行更加科学的分工,升级三者的关系,其中关键在于深化行政审批制度改革。这是因为,政府拥有更多的主动权,政府越位,过多地干涉市场和社会,就会影响市场效率、社会管理的能力。政府缺位,不对市场和社会进行有效的监督、监管,就会造成市场失灵不能得到弥补,社会紊乱。因此,要以深化行政审批制度改革为抓手,把政府不该管的交给市场和社会,使政府、市场和社会分工更加科学。放权给市场,充分发挥市场配置资源的作用,激活市场活力,保证经济发展的动力。放权给社会,充分调动社会组织的力量,更好地发挥社会力量在管理社会事务中的作用。同时,作好政府的本职工作,把该管的管好。
　　深化行政审批制度改革,不仅是升级政府、市场和社会关系的关键,同时也是不断升级政府服务能力、市场活力和社会管理能力的关键。
　　二、政府服务的升级
　　升级政府服务能力,首先是要找准政府职能的定位,其次是要不断提高政府的服务能力,而做好这两件事的关键在于深化行政审批制度改革。
　　升级政府服务能力主要要做好两件事,一是政府职能要有合适的定位;二是要不断提高政府服务的能力。
　　一是政府的职能定位要以经济社会发展和人民的需要为依据,把两者有机结合起来。受西方经济学的影响,我国许多学者坚持“小政府、大市场”的观点,认为政府只要做好“守夜人”即可,特别是在目前我国政府存在错位、越位的情况下,更是希望政府能从经济、社会领域全面收缩,依靠市场和社会自身的力量实现高效发展和有序管理。从理论上和长远发展来看,这个方向是对的,但从现实看,不太符合我国目前的国情。中国是大国,仅从人口看,我国比欧洲、北美洲、南美洲、非洲各洲的总人口都要多,相当于四个美国、十个日本,在这样的一个人口大国实现现代化,逐步赶上发达国家,所遇到的挑战和风险是前所未有的,面临的情况极其复杂,而且也没有成功的先例可循。因此,我国政府职能的定位要根据国情的实际需要,适时调整,注意规模适度,不断提升服务能力,不能简单照搬发达国家的做法。在中国目前的国情下,政府保持经济健康持续发展,处理协调好各种社会关系,维护社会公平,保护社会平稳有序的任务还十分繁重,政府必须有充足的资源、强大的力量、高效的机制,有足够的能力处理上述重大问题。
　　二是要不断提高政府的服务能力。这就要求政府要做有为政府、高效政府,要在重要阶段、核心领域和关键环节发挥重要作用,有所作为。该管的事情必须全面管起来,而且要真正管好。我国政府的主要四项职能中,经济调节职能履行的相对较好,近十年来我国成功地应对了国际金融危机,解决了大量基本民生问题,保持了经济社会总体稳定和较快发展。但是,政府的市场监管、公共服务和社会管理这三项职能远没有到位,现在和今后这三方面的工作需要大力加强。
　　做好上述两件事的关键在于深化行政审批制度改革。一是要进一步清理、取消行政审批事项,放权给企业、事业单位和公民个人,不该管的事情不要管。集中资源、力量把该管的事情管好。二是要积极推进行政审批规范化建设。深化行政审批制度改革不是取消行政审批,作为政府重要的监管手段,行政审批制度不可缺少,而是要有退有进,通过深化改革推进行政审批的规范化,科学设定审批事项,把政府该管的事情管理好。三是要大力推进行政审批监督制约机制建设。真正用好审批制度,坚持审批过程公开、结果公开,把好事办好。
　　三、市场活力的升级
　　推动经济转型,形成新的增长动力,都要通过企业这个市场主体来实现,因此激发、升级市场活力显得尤为重要,这是打造中国经济升级版的根本动力所在,而行政审批制度总体上还滞后于经济社会发展,严重地束缚了市场的活力。
　　打造中国经济升级版,关键在推动经济转型,把改革的红利、内需的潜力、创新的活力叠加起来,形成新动力,而这些工作最终都要通过企业这个市场主体实现,因此激发市场活力显得尤为重要,是打造中国经济升级版的根本动力所在。
　　但是,由于行政审批制度改革总体上还滞后于经济社会发展,造成许多问题,严重地束缚了市场的活力。主要问题有:行政审批事项仍然较多。就国务院部门而言,经过12年多的改革,行政审批项目减少了70%多,但仍有1700多项。众多的审批项目就像一张大网,把整个经济社会活动一下子给预先框住了,怎么走都没办法走快。其次,行政审批自由裁量权过大。对一个项目,即使完全符合规定的条件,可以批给张三,也可以批给李四,也可以不批准,即使批准也可以马上批准,也可以过一段时间批准。导致政府的管理及制度权威的动摇,为寻租提供了极大的空间,导致贪腐现象严重。
　　因此,需要深化行政审批制度改革,从体制机制上最大限度地给各类市场主体松绑,激发企业和个人创业的积极性。一要减少投资项目审批,最大限度地缩小审批、核准、备案范围,切实落实企业和个人投资自主权。二要减少生产经营活动审批事项,按照行政审批制度改革原则,最大限度地减少对生产经营活动和产品物品的许可。三要减少资质资格许可,对不符合行政许可法规定的,一律予以取消。
　　四、社会管理的升级
　　社会组织是管理社会事务的重要力量,而我国社会组织由于培育发展不足,规范管理不够,还不能发挥应有的作用,要通过深化行政审批制度改革,来促进社会组织管理制度的升级。
　　在发达国家,除了政府,社会组织也是管理社会事务的重要力量。通过发挥社会组织的管理作用,一方面可以减轻政府的压力,提高政府效率,减少矛盾冲突;另一方面也可以更好地发挥人民主人翁精神,推动社会和谐发展。
　　目前,我国社会组织由于培育发展不足,规范管理不够,还不能发挥应有的作用。其中一个重要原因在于我国成立社会组织的门槛过高,现行管理制度不适应社会组织规范发展的需要。因此,要通过深化行政审批制度改革,改革社会组织管理制度。一要降低成立社会组织的门槛。社会组织可以直接向民政部门依法申请登记成立,不再需要业务主管单位审查同意。二要坚持一手抓积极引导发展、一手抓严格依法管理。建立健全统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的社会组织管理体制,推动社会组织完善内部治理结构,促进社会组织健康有序发展。三是要逐步推进行业协会商会与行政机关脱钩,引入竞争机制,探索一业多会,以改变行业协会商会行政化倾向,增强其自主性和活力。
　　(作者单位:国家行政学院经济学教研部)王海燕