仅靠预算法堵不住政府举债漏洞

　　对于地方政府举债行为，《预算法》虽然有约束，但并没有禁止其他举债渠道和方式。应当及时修改有关的法律条款对此进行约束，否则，这次对地方债的审计也只限于一次审计而已。

　　文显堂

　　地方政府债务问题，已经引起中央的高度警觉。近日，国务院要求审计机关对地方政府性债务进行审计。这一举措引起了强烈的社会反响。

　　30多年前，为解放思想，摆脱计划经济的束缚，推动改革开放，邓小平主张不争论，先干了再说。这一主张在改革开放初期发挥了革命性的作用。但随着改革开放的深入，尤其是进入市场经济以后，应该及时转入“先立规矩后办事”的轨道，不能永远都是先干了再说，以防止留下的漏洞变成黑洞。

　　按照《预算法》的规定，“除法律和国务院文件另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。这个规定的本意是禁止地方政府举债，但由于只对地方政府发行债券行为进行了禁止性的约束，没有对其他举债行为进行禁止性约束。所以，地方政府就采取设立公司的方式举债，通过组建融资平台公司，绕开法律约束，结果形成了今天的局面。当然，我们不能一概否定政府融资平台的历史作用。

　　融资平台的最早雏形，始于上世纪80年代，广东采取了“贷款修路、收费还贷”政策，随后，其他地方政府纷纷效仿，建立融资平台，举债进行基础设施建议。此时，对于地方政府的这种举债方式和行为，就应当及时立规矩，加以约束。

　　1994年分税制改革后，地方政府开始更多依赖融资平台，筹措资金。据审计署去年公布的数据，全国涉及地方政府性债务的融资平台公司有6576家。有了政府背景的融资平台很容易获得银行贷款、发行城投债。但是，融资平台的具体举债规模和偿债能力审核，既未纳入人大审议，也没有明确的规矩，陷入了无序的混乱状态，导致相当一部分债务成了隐性债务，谁也弄不清地方政府债务究竟有多少。

　　今年全国两会上，审计署有关人士表示，地方债务总额在15万亿~ 18万亿元，具体究竟是多少，他也不能给出一个准确的答复。

　　本来，地方政府举债，全世界通行，因为地方政府适度举债，对于加强基础设施建设和向社会提供公共服务产品，具有重要的作用。但必须先立规矩，尽可能堵住漏洞，然后再办事，这样可以避免付出更大的代价，真正由代价管理向预见管理转变。

　　所以，这次对地方政府债务进行审计，不仅要摸清黑洞，让它透明起来，及时加以解决，而且还要举一反三，真正做到先立规矩后办事。

　　先立规矩的实质是堵漏洞，但现在许多规矩本身就有很多漏洞，同样会导致黑洞的形成。对于地方政府举债行为，《预算法》虽然有约束，但并没有禁止其他举债渠道和方式。这个漏洞就变成目前的政府债务黑洞。

　　为什么会留下这个漏洞？原因在于政府自立规矩，立法机构论证不充分，修订不及时。地方政府债务问题不是今年才出现，应当说，《预算法》颁布以后，在执行地方政府举债约束条款时，一旦发现地方政府又通过其他渠道和方式举债问题时，就应当及时修改有关的法律条款进行约束。然而，到目前为止，有关立法部门还没有这样的动意，各级人大代表也大多沉默，没有为此提出任何立法议案。这种状况应当改变，否则，这次对地方政府债务的审计也只限于一次审计而已。