中国标准为何爱“打架”

　《中国经济周刊》 记者 姚冬琴 王山山 实习生 刘坤|北京报道

　　5月初，就在同仁堂国药（8138.HK）香港上市当天，同仁堂集团旗下产品“健体五补丸”被检测出水银（汞）含量超标，遭香港卫生署发布公告召回。日前又被爆旗下另外两款产品牛黄千金散及小儿至宝丸的朱砂成分含量分别是17.3%及0.72%，前者超国内标准，后者则远超香港标准。 事实上，陷入重金属超标漩涡的远不止同仁堂一家。此前，“六味地黄丸”、云南白药、汉森四磨汤等均被卷入重金属超标的争议风波。

　　“食品中三聚氰胺没有检测标准”、“乳品新国标是全世界最差标准”、“包装饮用水标准之争”、“某些食品标准20年未修订”、“中国的农药兽药残留标准数量只有日本的百分之一”……

　　此起彼伏的质量安全事件背后，“罪魁祸首”往往都被锁定在了标准身上。

　　标准，在一定程度上主导着经济社会的游戏规则。中国的一些标准似乎难以承载其规范作用：有时候，它滞后、不符合实际情况；有时候，它们互相“打架”、令人无所适从；再不然，就是根本找不到标准可依。

　　从1963年第一次全国标准化工作会议召开，提出要建立“中国标准体系”以来，中国标准化工作已经走过50年历程，但比起发达国家还是有数十年的发展差距。更何况，标准化工作还与经济发展水平密不可分。

　　在全球化时代，标准不再是一个国家内部的制度，而是构成国家核心竞争力的要素。1978年8月，中国成为国际标准化组织（ISO）成员国，2008成为ISO六个常任理事国之一。可以说，中国改革开放30年就是追逐世界标准的30年，是追求在统一游戏规则下进行经济竞争的30年。

　　截至2012年9月底，我国国家标准总数达28749项。国家标准和备案的行业标准、地方标准合计达9.7万余项，标准体系基本形成。但标准管理层级过多，部门交叉、机构重叠，缺乏有效的协调机制，在客观上造成了标准混乱的现象。

　　目前，中国的GDP位居世界第二位，“中国制造”遍布全世界，中国应该在国际标准制定和国际标准化活动中占有与经济社会发展相适应的地位。

　　而这一切，都要首先从完善我们的标准体系、理顺标准的层级管理、提升标准化水平开始。

　　食品标准“大扫除”

　　列入清理范围的标准有4934项

　　6月上旬的一天，北京广西大厦，经过一天半时间的紧张讨论，由卫计委举办的一次关于微生物检验方法标准的研讨会已经接近尾声。研讨会的成果是对100多项食品标准提出了专家评价意见——未来它们应当被整合、修订，还是废止。

　　来自全国各地的专家，抱着厚厚一摞评价表轮流签字，一边“签字签到手软”，一边与即将返程的同行们道别。

　　今年1月，卫生部启动了食品标准（包括国家标准和行业标准）的全面清理工作，计划于2013年底完成标准清理，2015年底完成标准整合。

　　2月，卫生部成立了食品标准清理工作领导小组和专家技术组。时任卫生部副部长、现任卫计委副主任陈啸宏为领导小组组长，国家食品安全风险评估中心主任助理王竹天为专家技术组组长。

　　专家技术组由148位来自农业、质检、卫生、商务等部门和科研院校、行业协会的专家组成，分为食品产品组、食品添加剂组、微生物检验方法组、生产经营规范组等8个组，每组根据侧重点又分成若干小组来开研讨会，之后再汇总意见。

　　6月上旬在广西大厦召开的这次研讨会就是其中之一。这样的研讨会，数月以来密集召开，一个小组平均每月5～8次。

　　这是一次食品标准领域的“大扫除”，旨在改变目前食品标准存在的散、乱、差，各标准间层次不清、交叉矛盾，部分标准老化、缺乏前瞻性等现象，通过整合建立起一套食品安全国家标准（下称“国标”），作为唯一的国家级食品强制标准。

　　据王竹天介绍，食品安全国家标准审评委员会秘书处收集到5000多项现行有效的食品标准文本，这些标准来自15个国家部委。在剔除不属于食品标准的条目后，可列入清理范围的标准有4934项。

　　“我们的原则是要建立适合国家现状的食品安全标准体系，这个体系争取涵盖生产源头到终产品整个产业链。在标准框架中，包括重要食品原料、操作过程、检验方法等的标准，也有针对乳品、饮料、蛋制品等产品的标准。”食品安全标准清理工作专家技术组成员、国家食品安全风险评估中心标准二部副主任王君说。

　　事实上，上述问题并非食品行业独有。“标准清理，大家呼唤很长时间了。食品安全是公众最关注的，把食品安全标准的清理放在第一位，是可以理解的。”长期关注标准制定的中消协律师团团长邱宝昌向《中国经济周刊》表示，1988年发布的《标准化法》，历经20多年，亟待修订，修订后，其他行业的标准清理也应该陆续展开。

　　“如果其他行业同样存在这样的问题，那我觉得食品安全标准清理的这种工作思路和模式可以作为一种参考和借鉴。”王君说。

　　标准为什么爱“打架”？

　　各部门、各地都在根据需要制定标准，仅食品安全中关于理化检验方法的标准就有2223项。

　　标准“打架”在国内并不鲜见。

　　不久前发生的“农夫山泉事件”，就引发了一场关于标准的大讨论。事实上，针对包装饮用水的国标就有4项。另外，各地还对除天然矿泉水和饮用纯净水之外的其他包装饮用水制定了部分地方标准（下称“地标”），浙江省的地标《瓶装饮用天然水》（DB33/383-2005）就是其中之一。

　　再如，卫生部关于干菜类食品含硫量标准，规定不能超过0.035毫克／千克；而农业部颁布的《无公害脱水蔬菜标准》规定，二氧化硫残留量的卫生指标不得超过100毫克/千克。两者相差2857倍。2004年3月，沈阳市卫生监督所参照卫生部的标准，认定了24.5吨“毒黄花菜”，称其二氧化硫残留物超标近200倍，菜农因此遭受巨额损失。后来在国务院有关领导的重视下，卫生部制定了黄花菜中二氧化硫残留标准不得超过 200 毫克/千克的新规定。

　　在今年的食品安全标准清理工作中，列入清理范围的4934项食品标准中，关于理化检验方法的标准就有2223项，关于食品产品的标准有1163项。“我们统计过，来自15个部门，其中，来自国家质检总局和农业部的最多，其他还涉及卫生部、工信部、林业、粮食等部门。”王君告诉记者，在这次食品安全标准清理工作中，标准中重复、交叉、矛盾的现象都有存在。“比如说检验方法领域，各单位纷纷出台相关标准，重复的比较多，具体到产品标准，也有指标矛盾的现象。”

　　“这首先会引起生产企业的无所适从，到底该执行哪一个标准呢？对于监管部门来说，同样也存在这个问题。”王竹天在接受《中国经济周刊》采访时说。

　　“以前没有标准，市场乱，现在有了标准，市场更乱。”业内人士指出，各种名目的标准充斥市场，性质不一，消费者反而难以分辨。

　　“我们国家的食品安全工作一度是分段管理，各个部门根据需要来制定一些标准。A部门可能参照B部门的标准来制定，之后B部门修订了标准，A部门没修订，就会出现矛盾。还有一种情况，一个部门在制定标准的时侯，不管别的部门有没有同样的标准，这也会导致标准间的重复和矛盾。”一位业内人士告诉记者。

　　4月25日，卫计委下达《关于开展食品地方标准清理工作的通知》，要求各地到2013年12月底，完成食品地标清理工作，强调“食品安全地方标准不得与国家标准交叉、重复和矛盾”。

　　当然，类似情况不只出现在食品领域。

　　曾在某行业协会工作多年的艾莹，曾作为专家被邀请评审一项产品的标准。她发现，生产者和使用者（不包括普通消费者）的想法根本不同，生产者更多考虑自己的技术能实现的程度，使用者更多考虑自己使用的方便，两者制定的标准也就很难一致。“下游通常不会去征求生产行业的意见，自己组织制定使用标准，这很正常，因为用户是上帝。但上游行业应该主动去找下游部门沟通，哪怕是公关，都是应该的，这样才能使自己制定的标准更有价值。” 艾莹表示，坐下来商量是很有必要。

　　“同一个行业，有很多协会来做行业标准（下称‘行标’）。地标也很多，最多的省份有几千项地标，全国加起来，地标远多于国标。这些标准之间可能会有矛盾，甚至跟国标也有矛盾，这是咱们国家特有的情况，需要整顿。”中国标准化专家委员会荣誉主任委员、前国务院参事郎志正在接受《中国经济周刊》采访时表示，标准体系作为一个整体，不能只看国标，应当把国标、行标和地标结合起来管理，避免出现混乱。

　　针对相关问题，《中国经济周刊》与统一管理全国标准化工作的主管机构国家标准化管理委员会（下称“国标委”）联系采访，工作人员表示，“相关领导不便接受采访”。

　　标准为什么容易“老化”？

　　按规定，每年要复审5000多项国标——无法承受的重负

　　在郎志正看来，“标龄过老”也是中国标准目前存在的主要问题之一。

　　以公众最为关心的食品标准为例，据《2011年度标准化学术研究论文集》统计，在我国现有的食品及相关标准中，标龄在5年以上的占了一半以上，标龄在10年以上的占了1/4，个别标准甚至已经超过20年未修订。

　　业内专家表示，标准的修订周期一般以4到5年为合理，10年乃至20年得不到修订的标准，其适用度必然会下降，进而严重影响标准的有效性。

　　“我国标准化存在一个问题就是标龄太长，有的是几十年不变，一般要求5年至少要修订，但是现在做不到。”郎志正说。

　　就国标而言，制定程序划分为九个阶段：预阶段、立项阶段、起草阶段、征求意见阶段、审查阶段、批准阶段、出版阶段、复审阶段、废止阶段。“复审这一项很关键，在标准化工作中也是容易被忽略的，就是标准制定了一段时间以后，要跟上经济发展的需要，跟上产品生产的需要，需要对标准进行复审，周期一般掌握在5年左右，对其不适应的内容进行调整。”国标委副主任孙晓康在2009年7月做客中国经济网访谈时说。

　　谁来复审，复审工作为何容易被忽略？

　　曾任国家技术监督局政策法规司司长的标准化问题专家李春田在《实践是检验标准的唯一方法——关于标准复审的思考》一文中指出，标准怎么复审这个问题，从来就没有像标准制定那样被高度重视，同时，对于标准复审，也拿不出像“如何制定标准”那样的一整套方法。

　　李春田指出，如果按5年一复审来计划，我国每年列入复审计划的标准都将在5000项以上，这是个无法承受的重负。他举例说，2004年国标委对现行的国标进行了一次全面复审，动员了6800名专家，历时17个月。复审结果为：继续有效的仅占44.15％，急需修订的占44.20％，应予废止的11.65％。复审的主要方法是专家评审法，主要依据是标龄和技术水平。“先不说这种方法和依据是否科学，就是投入的人力、财力和时间资源就令人望而生畏。”李春田说。因此，他认为，在标准基数庞大、技术进步加快的今天，复审不是确保标准先进性的理想办法，而应该以实践来检验，也就是在标准的实施过程中来具体判定标准该不该修订。

　　一些“老龄化”标准形同虚设，与此同时，标准在某些领域仍显缺乏，甚至是空白。比如，5月1日重新解禁放行的一次性发泡塑料餐盒，就没有自己的行标或国标，在检验时依据的还是原料行业的标准。但从原料到产品，中间经历的各种过程中可能产生的影响都是无法检验的，这也是很多专家激烈声讨的原因之一。

　　而检测方法的缺乏和空白更为严重。比如，《南方周末》曾报道称，农业部发布了140多种兽药的最高残留限量规定，但目前仅发布了其中50多种兽药残留的检测方法。再如，国家标准GB10765-2010《婴儿配方食品》中要求“乳基婴儿配方食品中乳清蛋白含量应≥60%”，但业内专家表示，到现在还没有很好的检测方法，只能靠企业在生产时控制配比，靠企业自律。

　　“不是光有标准就行了，还要有检测手段。现在，检测仪器、检测方法、检测规程的标准，我们还是很缺乏的。”郎志正告诉记者。

　　“国家检测任何成分都要有依据，使用任何检测方法都需要通过多次实验论证，最后把检测方法列入国家标准。但是判定检测方法的研究过程比较复杂。”央视曾引用一位原卫生部工作人员的话报道称。

　　标准被企业绑架了吗？

　　国际标准多考虑消费者的利益，国内标准常要“照顾”企业。

　　从2008年乳品新国标出台，到农夫山泉标准之争，批评者诟病“标准被企业绑架”，他们认为，企业利益在标准制定过程中太过凸显。

　　乳品新国标在某些指标上降低要求，被认为是“迁就落后企业”。农夫山泉所执行的浙江省地标，起草单位中只有农夫山泉一家企业，“让人觉得不信服”。

　　“标准之争就是利益之争。”中国消费者协会律师团团长邱宝昌对《中国经济周刊》表示，标准的制定要征求企业的意见，是对的，但绝不能让某一个企业来主导标准的制定。“不要让企业或行业通过标准制定，将自身利益‘标准化’、‘法律化’。”

　　邱宝昌表示，《标准化法》亟待修订，一个需要解决的问题就是制定标准的资金由谁来出。“我倾向于由政府保障。现在，行业标准制定，常常找几个企业来赞助，一赞助他们就有利益在其中了。”

　　参考国际标准，制定一项标准的项目经费大约在每个10万美元以上，有些甚至超过50万美元，这些钱多用在数据采集和比对方面。而我国制定一项标准的项目经费大多在5万元~10万元左右。不少标准在制定过程中不得不依靠项目组自己“找钱”完成。

　　实力强的企业不惧严标准，实力弱的不希望门槛太高。艾莹透露，因此，会有企业向相关负责人塞钱打通关节。个别协会因此会“网开一面”，降低标准的部分甚至全部指标。

　　“作为协会，本来应该比行业里最优秀的企业还要站得高、看得远，结果标准却成为部分人谋取私利的工具，协会在企业中会有威信才怪！”艾莹说，优秀的企业更尊重规则，而“潜规则”则让他们很看不起行业协会，不再乐意跟协会玩儿。

　　但也有人不赞同“标准被企业绑架”这种观点。“制定得高了，说我们被大企业绑架，制定得低了，又说我们迁就落后，被小企业绑架，那么标准到底应当怎样制定呢？其实，我们只能按照科学的原则去制定。”国家食品安全风险评估中心标准一部主任樊永祥对记者说。

　　据中国纺织工业联合会检测中心主任伏广伟介绍，“国内标准过去更多的考虑是生产方，以企业为主要方向，国外在企业方面考虑得少一些，主要考虑产品能达到的水平。”换言之，国际上的标准更多考虑的是消费者和用户的需求和利益，而国内标准很多时候要“照顾”企业。

　　在企业看来，还有一个问题，就是制定国标时应该就高还是就低？

　　曹力（化名）是一家医用卫生材料企业的工程师，公司生产的系列手术前后消毒与护理用品一度在欧洲和日本市场反应很好，但随着金融危机和欧债危机来袭，上述业务受到打击，公司决定大力拓展国内市场。

　　掉过头才发现，相关产品在国内竟没有国标，掣肘颇多，如质量参差不齐，价格高低不一，价格低质量差的反而畅销等问题。曹力和老板找到行业协会，提出应该制定这一产品的国标。同时期和他们想法一致的，还有几家同行。

　　行业协会向国家标准化管理委员会（下称“国标委”）递交制定标准的计划申请，立项、获批，并得到2万元经费，遂召集包括曹力所在的公司等5家业内领先企业着手制定国标。

　　制定一项标准要举办若干次的讨论会，有时还需要到企业和市场调研，这些都需要花钱。“2万元经费肯定不够”，曹力说，5家企业又拿出数额不等的支持资金，加起来近20万元。

　　协会根据大家出钱多少，排了座次（指标准制定出来后，作者和单位一栏的排名顺序），举行第一次讨论会。讨论中，第一回合的争执在一个数值上：曹力认为大肠杆菌的抑菌率（即对细菌的抑制率）应该达到100%，“我们公司已经这样做很多年了，实现这一目标并不难”，而另外几家企业则认为这太苛刻，很多企业根本做不到这一点，超过99%就可以。

　　讨论中，几乎对每一项指标，曹力的要求都比别人高，他总是和大家意见不一样，并发生争论。有参会者不时提醒他：“咱们这是在讨论全行业用的标准，不是你一家的标准。”

　　这个行业不大，中小企业占大多数，如果按照曹力设计的标准，国内市场现有产品基本上都不合格。

　　一流的企业做标准，二流的企业做品牌，三流的企业做产品。曹力一直这样想。曹力所在的公司积极发起并参与国标的制定，高姿态的理想是推动行业进步，现实的目标则是希望将来在市场上推广产品时，可以拍拍胸脯说：“你看，国标都是根据我家的标准来做的。”这无疑是“江湖地位”的肯定。

　　曹力参与讨论的标准，最后确定的指标均低于他的意见。后来，他对这件事失去了热情。记者采访时，他甚至不知道这项标准程序上走到了哪一步。“本来雄心勃勃，谁知道会这样虎头蛇尾。”曹力很不爽地说。

　　中国医药保健品进出口商会中药部副主任于志斌向《中国经济周刊》介绍：“一项标准要通过审批，必须广泛征求行业的意见，中小企业都会包括在里面。所以从规则上就已经决定了，不能让大企业把标准定得特别高，门槛太高了，大多数企业进不来。”以中药为例，其国家法定技术标准就是《中华人民共和国药典》（下称《中国药典》），而这基本上是最低标准，只要企业生产就能够达到。

　　伏广伟对《中国经济周刊》表示：“企业参与制定国家标准和行业标准时，本企业能达到的水平是一方面，还要考虑平均水平。标准应该是在基本的安全和环保前提下，不影响质量的最低指标。”

　　艾莹认同曹力的意见：“标准应该向高处走。因为从长远来看，高标准是有带动和刺激作用的，短期看可能卡了一些人的脖子，但这会逼着他们去自我提升，推动整个行业的进步。”

　　“发达国家标准化管理体制的主要特点是政府不直接参与，而是授权第三方来负责标准化制定和管理工作，比如德国标准化学会（DIN）、英国标准协会（BSI）。”郎志正告诉记者。遵循市场化原则是发达国家标准化工作的最大特点，基本形成了政府监督、授权机构负责、专业机构起草、全社会征求意见的工作运行机制，保障标准制定的公正性、透明度。

　　于志斌说：“推动标准的制定，对行业健康发展特别重要。如果行业在健康有序地发展，行业协会就能生存，如果整个行业都很混乱，整天出事，协会是有责任的。”国外的协会大多是公司制，行业如果出现混乱，协会则会被市场自然淘汰。

　　艾莹告诉《中国经济周刊》，她曾供职的行业协会，属于新兴产业领域，成立近十年来，关于行业名称都没有国家标准定义，而这是标准体系建立必不可少的基础性工作。因为主管这项工作的人认为，申请“国家标准”是很难的事。直到某一天，协会抱着试试看的心态去申请国标定义，结果竟很顺利地通过了，协会也因此掌握了更强的话语权。

　　有一件事很讽刺——艾莹要记者留意翻看标准的作者署名：“可以发现一件有趣的事情——很多第一、第二作者都是协会或者标准牵头单位的领导。有的企业拿了10万块钱来做标准，就希望自己能排名第一，但有些人就是不肯让企业做第一作者，因为第一作者意味着在这个领域更有权威。企业感到委屈：标准是自己起草的，自己还出了钱，却只能屈居人后。

　　艾莹说，自己工作过的行业协会中，很多工作如果没有利益驱动，就没有人去抓。制定标准，本来应该是项“标准”很高的工作，但是对于具体操作的人来说，它就是一件事情，态度认真、专业素质高一些的人来操作，质量就好一些；态度随便、业务水平低一点的人来干，就难免漏洞百出、七零八落。“正常的话，一份标准的制定周期应该是一年，至多推迟到两年必须完成。但有些人手上的标准拖了三四年、四五年都没做完。”艾莹感叹，这样的工作态度和进度，我们的标准很难不落后于国际水平。