关于完善分税制的几点思考

　　张俊伟 中国社会科学院研究生院毕业,博士。2002年7月入国务院发展研究中心宏观部工作,主要从事宏观经济、财政、金融等领域的研究。现任宏观经济研究部第三研究室主任、研究员。
　　代表作品:“中国式通货膨胀研究”、“经济体制改革的成就、经验与前瞻”、“现阶段的产业升级:趋势、风险与对策”、“在放权和约束间建立新平衡——完善我国政府间转移支付制度的思路和行动框架”等。
　　完善分税制的重点,是优化既有收入在各层级政府间的分配。应在优化行政区划的基础上,推动“省直管县”改革,为完善分税制创造良好外部环境。优化收入在各级政府间的划分,应坚持如下原则:继续保持中央政府在国家财政收入中的主导地位;明显提高省级政府收入占比,提高区域公共服务均等化能力;显著降低城市财政对流转税和所得税的依赖;充实和完善地方税,巩固县及市辖区的收入来源。
　　完善分税制的难点,是重构基层政府收入体系。重构地方收入体系的目标模式,应当是统筹使用土地出让金和房产税两种收入,最终形成有利于发展成果共享,有利于城市化健康发展的收入体系。
　　张俊伟
　　完善分税制的主要内容
　　有多少收入可分、如何分、如何弥补各级政府支出责任与收入来源的纵向不平衡是完善分税制的主要内容。
　　通俗地讲,分税制就是依据各税种收入的特点,在不同层级政府间划分收入以保证政府有效履行职能的财政制度安排。所以,分税制至少涉及如下三个问题:(1)有多少收入可分;(2)应如何在各级政府间分;(3)如何弥补各级政府支出责任与收入来源的纵向不平衡。要完善分税制,也必须对上述问题做出明确回答。
　　——关于有多少收入可分
　　该问题的实质,是政府财力占GDP的比重多高才算合适。瓦格纳法则揭示了政府规模变动的基本规律,那就是随着经济的发展,政府职能会不断强化,从而导致财政收入占GDP的比重逐步提高。从19世纪中叶到20世纪70年代,主要市场经济国家的发展历程基本验证了瓦格纳的论断。但事物的发展是螺旋式上升的,自上世纪80年代以来,由于社会思潮发生变化,也由于各国推行新管理革命,政府收入占GDP比重呈略微下降态势。目前,受“次贷危机”影响,各国又纷纷祭起凯恩斯主义来刺激经济增长。但财政收入占GDP的比重是否会出现显著上升,还需要进一步观察。
　　从我国实际情况看,2012年我国政府一般预算收入117209.7亿元,基金性收入37517亿元,国有资本经营预算收入1572.8亿元,合计占当年GDP的26.5%(考虑到征地补偿成本等的影响,这里假定仅有一半的基金性收入成为政府纯收入)。这一水平和OECD国家财政收入占GDP的平均水平(25.7%,不含社保收入)已大体相当。
　　从国际经验看,我国税制结构的最大缺陷,就是财产税的缺失,主要表现在房产税严重缺位、遗产税与赠与税没有开征。但缺失的房产税收入已通过土地出让金得到了补偿。不仅如此,随着形势的变化,我国在许多领域甚至还面临着结构性减税的压力。可以说,今后一段时期,提高财政收入占GDP比重的空间已经不大。下一步改革的重心,应该是各级政府间收入分配的优化。
　　——关于如何在各级政府间分税才更好
　　在政府间划分收入,不可避免地会与厘清政府支出责任联系在一起。目前,我国政府间支出责任划分不清,相互扯皮导致效率低下,一个重要原因是政府层级过多。对于优化政府层级,主导的改革思路是“省直管县”。但无论是“省直管县”财政改革,还是“扩权强县”,都遇到了改革后省级政府管理幅度过大、管理效能下降的难题。一些地方甚至出现了“倒退”,又把许多事项委托给地级市代为管理。实践证明,简单地通过取消地级市来优化政府层级,是不现实的。
　　可行的解决办法,是把优化政府层级与调整行政区划结合起来,把政府层级优化与提高政府公共服务能力结合起来。具体设想为:(1)适当扩大地级市所辖城区范围,适当增加地级市所辖城区数量;优化县级政府行政区划、适当削减县级政府数量;在优化省区内市、县数量(大约在35至45个之间)的基础上,取消“市管县”,实行市、县由省级政府直接管理;(2)根据提供公共服务和提高管理效率的要求,优化城市辖区内区、居委会布局,优化县级政府辖区内乡(镇)、社区布局,适当增加市、县下辖行政区数量(县辖乡、镇数量增加到35至45个)。
　　政府层级的优化和精简,为优化政府间收入划分扫清了障碍。下一步完善政府间收入分配的努力方向,主要是:取消中央对省的税收返还;把由原市本级分享的增值税、营业税和所得税收入划归省级政府;资源税在税额分配上,可考虑让省政府拿大头以平衡各方利益关系;土地出让金因与城市化高度相关,应(在退出历史舞台之前)明确列为市(及辖区)、县(及乡镇)的收入;城市维护建设税、车船税、房产税、遗产税(乃至利息税)的归属,将随政府层级的精简而更加明确。新设立社会保障税,根据社会保障责任的划分分门别类划归中央或省级政府,以在承认差别的前提下提供社会保障。
　　经过上述调整,中央政府在国家财政收入中的主导地位将得以保持;省级政府收入占比将明显提高,从而为统筹城乡发展奠定了更加坚实的物质基础;城市财政对流转税和所得税的依赖程度明显下降,将引导城市把工作重点转到提升城市软环境、改善居民生活质量上;地方税的充实和完善,则使县及市辖区获得了更加稳固的收入来源基础。
　　——关于如何更好地弥补政府收支的纵向不平衡
　　该问题的核心是完善转移支付制度。首先,要充分发挥省级政府承上启下的作用。应当明确,弥补欠发达地区县级政府资金缺口的直接责任在省级政府。省级政府应根据自有财力状况,合理调整一般性转移支付资金和专项转移支付资金的比例关系,优先保证县级政府一般性转移支付资金需求。为了确保省级政府按照“保运转、保工资、保民生”的优先顺序安排财政支出,应当明确规定:在县级政府一般性转移支付资金需求尚未得到满足的情况下,省级政府专项转移支付支出占其转移支付总额的比重不得超过一定的比例。
　　其次,应进一步加大中央政府一般性转移支付的力度,显著提高各省(市、区)间人均财力的均等化程度。为此,需要进一步强化中央政府增加一般性转移支付支出的责任,至少应明确:因收入分享规则调整带来的收入增量应全部用做增加对落后省(区)的一般性转移支付;在省级政府一般性转移支付需求尚未有效得到满足之前,中央政府专项转移支付支出占其对地方政府转移支付总额的比重不得超过一定的比例。
　　再次,要加快优化转移支付结构的步伐。对于常态化的专项转移支付,可以通过标准化、公式化的方法,有序纳入一般性转移支付的轨道。还有部分专项转移支付资金,资金分配分散,管理难度大,资金使用效果不理想,应当根据管理效率的原则,通过“打包”、“切块”等方式,直接下放给地方代为管理。
　　完善分税制的难点
　　统筹使用土地出让金和房产税两种收入,最终形成有利于发展成果共享,有利于城市化健康发展的收入体系。
　　完善分税制的难点,是重构基层政府(市、县级政府)收入体系。从国际经验看,基层政府的主要收入来源就是财产税,特别是房产税。根据房产价值收缴房产税用于社区公共事务,体现了公平原则和受惠原则,有助于强化社区认同。重构基层政府收入体系,就是要推动基层政府从主要依赖土地出让金收入向主要依赖房产税收入转换。
　　土地出让金的存在依据,是政府对城市土地的所有权。土地出让金的本质是地租。如果把征地成本看作是绝对地租的话,那么,土地出让金净收入则是城市化发展所带来的级差地租。房产税的存在依据,则是政府履行公共管理职能的需要。在我国,城市政府集土地所有者和社会管理者两种身份于一身,决定了上述两种收入决不是“非此即彼”的替代关系。重构地方收入体系的目标模式,应当是统筹使用土地出让金和房产税两种收入,根据其不同特点赋予其相应的社会职能,最终形成有利于发展成果共享,有利于城市化健康发展的基层政府收入体系。
　　近年来,我国房地产价格快速上涨,要求推进房产税改革的呼声不断高涨;并且,全社会好像形成了一种共识,认为只要实行房产税改革,土地出让收入自然就会全面退出历史舞台。这种认识是不全面的。我国土地资源禀赋差,需要加强土地使用的规划和引导;城市土地属于国家,土地出让金收入属于地租;社会主义意识形态鼓励劳动和创造,反对不劳而获,都决定了土地出让金收入在可预见的将来仍会存在。
　　但主要依靠土地出让金收入的弊端也是显而易见的。在缺乏有效制衡的前提下,地方政府可以凭借垄断供应土地的特殊地位,人为抬高土地价格,通过变相对居民征税来追求短期经济增长。在此背景下,继续开征房产税,只会加重城市居民的负担,使城市化偏离健康发展的轨道。所以,重构地方收入体系,必须强化普通城镇居民居住权的保障机制。不仅如此,许多地方还依托地方融资平台向银行借款,用于城市建设和开发区建设。重构地方收入体系,必须妥善考虑土地出让金收入下降对地方政府债务偿还能力的影响。
　　综上分析,重构地方收入体系的改革,至少应包括如下内容:
　　——切实保障普通收入群体的居住权
　　把商品房市场定位于服务高收入群体。完善由经济适用房、廉租房、租房补贴组成的多层次住房保障制度,切实满足不同年龄段、不同收入群体基本住房需要。通过稳定居民预期,切断土地出让金制度与房地产泡沫之间的制度性关联。
　　——土地出让金收入纳入公共预算,切实转变土地出让金收入 (除保障住房之外的部分)的用途
　　“超前建设”的形象工程、市政工程,既浪费了土地资源,也浪费了土地出让金收入。应把土地收入的使用纳入公共预算,在城市公共设施建设领域全面引入影子价格评估机制,切实强化人大、政协和公众舆论对城市建设的参与和监督,以项目优化推动土地出让金用途的优化,引导土地出让收入更多用于提供地区性基本公共服务。
　　——开征房产税,补充地方收入来源的不足
　　把房产税征税范围限定在非必需的房屋(商品房、第二套及以上住房)上。考虑到房价泡沫严重的现实,可以考虑依据相关街区平均租金水平确定房产税税率。从低税率起步,不断严格税收征管,逐步夯实房产税收入的基础。按照上述设计,土地出让金和房产税的收入再分配功能均得到显著强化,这无疑是有利于缩小收入差距,推动发展成果共享的。
　　——完善地方债务管理,平稳推动制度变革
　　依托融资平台开展土地经营,是近年来各地加快推进城市化建设的普遍做法。在许多地方,地方平台贷款已透支了未来数年的土地出让收入;也就是说,即便地方融资平台贷款不再增加,土地出让收入总量和使用结构的变化也会对贷款偿还产生深刻的影响。而且,在新旧制度转换的过渡时期,很可能出现“土地出让金收入显著下降,而房产税收入没有显著增加”的局面,其结果必然是地方财政困难加剧,甚至有可能诱发地方政府债务违约。因此,重构基层政府收入体系,需要改革地方债制度,允许地方政府发债,通过“开前门,堵后门、管邪门”,切实加强地方政府债务管理,保障地方财政平稳运转。
　　需要坚持的几个原则
　　建设服务型政府、坚持民主法治原则、坚持重点突破与日常完善相结合是需要坚持的几个原则。
　　完善分税制改革是对政府间收入分配关系的重构,涉及范围广,影响程度深,需要妥善处理的关系多。完善分税制改革要取得成功,需要把握和坚持好如下几个原则:
　　——加快转变政府职能,建设服务型政府
　　当前,我国政府仍然是全能型政府、发展型政府。各地政府依托土地财政和国有资本,对经济运行进行广泛的微观干预。这样做,不仅带来了严重的资源配置扭曲(例如导致严重产能过剩、使新兴产业发展陷入两难窘境等),而且也超越了政府财力,导致政府职能严重缺位。
　　今后,应当以土地出让金和国有资本经营收益为切入点,加快优化财政资金分配结构、建设服务型政府的步伐。要丰富、完善城镇住房保障制度建设,改善中低收入群体、外来人员的居住条件;要加快社会保障制度建设,完善社会安全网;要加强对公共服务提供的投入,改善公共服务的硬件设施和服务水平;要加强环境保护,保障改善食品、药品安全,不断改善居民生活质量。
　　——坚持民主法治原则,注重发挥人大作用
　　王室和市民围绕征税产生激烈冲突,最后达成妥协:“王室可以征税,但税收使用要征得市民代表同意”。深入理解欧洲现代国家的起源,对于我们成功推进完善分税制的改革具有极大的启发意义。
　　分税制改革涉及到方方面面的利益。特别是地方收入体系的重构,更是直接涉及千家万户的利益。只有从完善人大制度(首先是人大预算委员会)入手,充分发挥人大的立法和监督职能,才能在 “吵声一片”中达成相关利益群体各方共同接受的改革方案,才能最大限度地削减改革的社会阻力。类似的,新一轮分税制改革的重要特点是权力下放,这对中央政府保持对下级政府的控制力提出了严峻的挑战。只有在下放权力的同时,充分发挥人大的监督作用,把国家生活纳入法治化、规范化的轨道,才能避免出现“一收就死,一放就乱”的循环,形成各级政府各司其职、相互配合的局面,才能在确保贯彻国家大政方针的前提下,不断提高政府效能。
　　否则,继续延续以行政命令推动改革的思路,只能是用一种形式的行政干预代替另外一种形式的行政干预。这样的改革越是“大刀阔斧”,就越充满主观任意性,也越不可持久。近年来我国行政干预呈现大规模回归态势,从某种意义上讲,就是坚持用行政手段调节社会生活的结果。
　　——要坚持重点突破与日常完善相结合
　　对顶层设计概念的过分炒作和宣传,给人造成一种印象,好像只要“中央做出决议,国务院提出行动方案,人大批准通过,各部门、各级政府按图索骥”,就完事大吉了。这显然是一种懒汉思维。社会生活不同于机器,制度形成和社会管理从本质上讲是公共选择过程。以系统控制论的理念开展改革设计,有其合理性;但效率最优和公众最满意显然不是一回事。制度的建立和完善需要全社会的共同努力。只有把中央和地方、体制内和体制外各方面的积极性充分发挥出来,才能建立起一套好制度。
　　中国改革的成功经验,是充分重视实践创新,坚持重点突破与日常探索 (和完善)相结合。完善分税制,也应坚持上述原则,在整体谋划的基础上,先围绕关键环节求得突破,为下一步改革打开空间,然后逐步推进、不断完善。
　　(作者单位:国务院发展研究中心宏观部)