结转结余每年上万亿 财政存量资金大起底

　　各级地方财政每年花不出去的钱怎么办？按照规定，要么结转，要么结余。
　　2011年，仅广东、江苏、重庆、四川、山东、辽宁、福建等16个省市，结转结余资金合计就超过6600亿。如果再加上地市级财政，据财政系统人士估计，当年全国结转结余资金在2万亿左右，2012年有所下降，但仍可能维持在万亿规模。
　　这样的估计似乎有些乐观。2012年地方财政决算刚刚开始，在已公布决算报告的省市中，广东省2012年结转结余为881.33亿元（仅省级财政），超过2011年848亿的规模；陕西省为294亿，也比2011年有所增加；四川省698亿元，与2011年基本持平。
　　地方财政的结余资金，主要是指地方政府在预算年度内当年没有用完的财政拨款资金，其中包括有专项用途、需要继续安排使用的结转资金，两者相抵为净结余。
　　结转和结余这两项，被财政系统人士普遍视为“财政存量资金”的大头。一位东部省份财政系统人士告诉经济观察报，激活财政存量资金，重点就是各地结转结余的资金，而经济越发达的地区，财政存量资金远远高于欠发达地区。
　　最近中央政府要求地方确保2013年底结余结转资金规模比2012年有较大幅度的降低，激活存量资金以用于基础设施建设，最终降低地方政府对间接借贷的依赖性。
　　为此，财政部派出调研组赴全国各地摸底财政存量资金，同时发通知要求各地激活财政存量资金，对无法支出、无需支出以及超期一年以上的结转资金，收回总预算管理；确需保留的要加快支出进度。
　　存量资金
　　上述东部省份在全国GDP排名前五，今年清查出来的结转结余资金达到600亿，仅一个计划单列市就高达200亿，其他十几个地级市平均也有20~30亿的规模。
　　其他省份也大致如此。广东省财政厅厅长曾志权最近在作《关于广东省2012年省级决算草案的报告》时透露，2012年，广东省全省结余结转1859.25亿元；其中省级公共财政结余结转881.33亿元。四川省2012年财政决算报告显示，全省地方公共财政收支总量相抵并扣除按规定结转继续安排使用的项目680.25亿元后，累计净结余17.87亿元；其中省级财政扣除结转继续安排使用的项目283.04亿元后，累计净结余0.6亿元。
　　目前财政部和地方政府对于存量资金并没有一个统一的看法，但在很多财政系统人士看来，财政部发的通知真正涉及到就是清理、压缩财政结余结转资金。“盘活财政存量资金，看着存量资金的绝对额不少，到最后其实分析后能用的额度并不高。从结转结余来看，前几位经济大省的存量资金会更多，但是中西部没有想象中的那么多。而且考虑到地方政府的财政问题，最后可供盘活、使用的资金应该在2万亿左右，就相当不错了。”一位财政系统人士表示。
　　据审计署公布的数据，2012年18个省级政府设立的财政账户多达478个，存款余额相当于其国库存款的44%。央行最新统计数据显示，截至今年5月，政府存款为3.2万亿元。也就是说，在存量财政资金里，至少有1.4万亿是游离在财政部国库统一管理之外。
　　上述东部省份财政人士也表示，在该省发现的600多亿结转结余资金中，一部分在国库，一部分在各个单位的基本账户，“而对于财政专户，基本每年都在清理，并不是因为今年因为要盘活财政存量资金，就能够一次清理完毕的”。
　　评级公司穆迪最近发布报告称，中国的许多地方政府设立多个财政专户，用于存放延期项目的资金，这影响了其管理整体资金及准确厘清资金需求的能力。此外，由于部分资金并未包括在国库资金中，导致地方政府无法报告真实的流动性状况，因此加大了资金管理的难度。
　　为此，财政部要求各省级财政部门在7月底之前上报加强预算执行和财政资金管理的具体落实方案，并通过较有效率的管理流程及向下级政府下放审批权，进而精简项目审核及资金支付的冗长繁琐行政手续。
　　从何而来？
　　“在盘活财政存量资金中，有一个典型问题是，一个项目可能分5年10年，但是项目申报是不能分开几年的，只能一次性报，地方政府喜欢一次性将资金要到，但是项目的付款是分期的，其余的资金就只能在国库和各种财政账户上趴着。”上述东部省厅的人士对经济观察报表示。
　　对于这类型的资金，该人士认为这是没法盘活的，现在盘活了之后，下一年付款的时候谁给出钱，因为整个项目的资金已经全部拨付到位。
　　事实上，中央政府派出调研组对地方财政存量资金进行摸底，同样旨在改善后者的资金管理。据了解，部分省市因项目延期、取消或以低于预期的成本完工而沉淀了大量项目资金，但在其他重点项目上却仍然面临资源不足。
　　财政部下发的通知称，地方政府要加强对未按时完工的项目进行汇报，确定是否可以将其资金调整用于其他项目。而未来，项目的支出进度或将成为地方政府的财政管理考评内容。
　　“我们现在在做的就是梳理各个财政账户，细化预算编制，加快预算执行进程。”一位省级财政厅人士告诉经济观察报。
　　对地方预算进行过审计的人士认为，预算执行速度不快，源于多种因素。一是预算安排不够合理导致结余，二是专项项目资金结余未按规定及时处理，导致财政资金结存在专户。
　　而滞留的原因主要在三个方面：一是部分项目开工不及时或未启动，工程进度慢所造成；二是省下达专项指标时间过于滞后，大部分集中在年终，下达到部门后项目根本无法执行，导致当年来不及拨付，财政部门只能按照工程的形象进度将资金结存于专户；三是因部分切块资金预算编制较粗，同时给有资金分配权的部门留有调剂资金的空间，应拨不拨或少拨资金，形成资金在部门滞留。
　　对于财政资金滞留的第三个原因，广东省财科所所长黎旭东表示，部门对于财政资金的切割一定要彻底去掉，而这些资金也都属于被盘活的范围。
　　他向记者举例，1978年的知识青年上山下乡专项资金，在1998年居然还有安排，明显是部门利益在作祟，还有当初社会主义新农村建设研究课题经费，居然是连续三年，每年1400万，根本就不合理。
　　“现在财政资金的分配属于被分配，不是按照预算去执行，中央的政策到了地方变成了分割权利和利益的政策。”黎旭东说。
　　在这样的切割之下，很多财政存量资金都被积压在地方政府各部门基本账户上，很难被真正激活。
　　如何盘活
　　对于存量资金如何使用，几位地方省财政厅的人士表示，中央可能统一支配用于“铁公基”项目和民生、公益项目支出，但更希望资金可以由省内自主支配。
　　其中，一位东部省份财政厅人士告诉经济观察报，中央财政的日子并不好过，虽然基数很大，但是还有个中央预算稳定调节基金，省市一级的稳定调节基金关键是没钱。
　　“我们省内的项目现在倒是不少，都需要资金，但是还没有想到这笔钱如何使用，现在经济形势不好，肯定需要投资的拉动，而且现在省厅也没多少钱，市县这一级的政府想发展经济就需要投资，大项目又需要配套，我觉得这笔钱最好还是留在各级政府使用比较好。”上述省财政厅的人士表示。
　　长期研究财税的专家表示，盘活存量是一个短期行为，是在保证正常预算的情况下去盘活，但是也需要金融政策的配合，需要做好顶层设计，才能让地方政府有底气去盘活存量财政资金。
　　“最好像地方发债一样，让盘活财政存量的地方政府去财政部备下案，万一地方政府资金链断裂，要有金融机构可以拆借出资金。”上述专家告诉经济观察报，在盘活财政存量资金的时候要注意财政与金融的不同，要稳中求进，稳最重要。