“中国式”FDIC猜想

    ——我们需要怎样的存款保险体系（下）
    
    在2011~2012财年的年度报告中，即将离任的英国存款保险机构FSCS（金融服务补偿机制）主席大卫·霍尔（David Hall）以英式智慧，表达了他的百感交集，“尽管高效且有效，但如果相当多的公众不知晓FSCS的存在，那么我们对金融稳定的贡献就是支离破碎的。2007年排在北岩银行门外的长队即是明证。”上任刚一年的2007年，霍尔经历了风雨动荡的北岩银行挤兑，此后的五年间，他见证了英国业内及公众对包括存款保险在内的英国金融体系的全面反思。
    事实上，英国的FSCS几乎集中了一个“坏”的存款保险体系的所有特征，中国完全可以避免重蹈覆辙。同时，如同上期专栏述及，在全球范围内，美国的FDIC模式已经树立了一个良好的范本。中国完全可以设计一套存款保险体系，来逐渐接近这个最佳范式。
    FSCS之殇
    2012年2月，FSB（金融稳定理事会）发布了对其24个成员国存款保险制度专题评估的最终报告。报告发现，金融危机前，各国的存款保险体系基本各行其是，但在金融危机后，全球范围内对“怎样的制度设计才是有效的”这个问题的答案开始走向共识，实践上也逐渐趋同。
    这些共识包括：提高保险限额；取消共同保险机制（Co-insurance），强化赔付机制和能力，建立事前（Ex-ante）基金,加强和金融安全网其他机构（包括央行和微观监管机构）的信息共享等。同时，特别值得关注的是，存款保险机构的法定权限（Mandate）被认为应当超越单纯的“付款箱”职能，而更多地介入问题机构的处置过程（Resolution Process）。
    FSB列出的清单几乎覆盖了FSCS的所有致命问题。首先，北岩挤兑之前，FSCS承诺赔付2000英镑存款的100%，但此后的33000英镑存款中，仅赔付其中的90%，也就是说，FSCS承诺赔付存款的最大限额是31700英镑。共同保险机制（即存款人承担损失的10%）的初衷是降低道德风险，激励存款者一道来监督和选择银行。但事实上，由于小存款者只有有限的金融来源，缺乏专业知识，共同担保机制在危机时反而成为激励挤兑的强大动力。2007年10月1日，FSCS取消了共保机制，并将保险限额提高到了85000英镑。
    同时，从全球范围看，制定相对较高的保险限额已经成为制度设计主流，例如美国在危机后将保险限额从10万美元提高到25万美元，欧盟则从2万欧元上调至10万欧元。
    其次，在北岩挤兑前，FSCS的筹资机制是事后机制（ex-post）,资金不足导致的赔付时间过长（长达6个月）也是加剧形势恶化、动摇信心的重要原因。2008年4月，FSCS将筹资机制定位为针对未来12个月的支出，从被保险机构收取保费；后又计划从2014年开始，将筹资定位于未来36个月的支出。
    最后，危机前，FSCS虽然是独立机构，但对FSA（金融服务局，危机前英国银行业的监管机构）负责，信息来源完全依赖FSA。今年年初，FSA的银行监管职能正式并入英格兰银行（英国的央行），而FSCS的权限也被延展到问题机构的处置过程中。
    离“中国式”FDIC有多远？
    如同中国央行行长周小川在其专著《国际金融危机：观察、分析和应对》一书中指出的那样，建立存款保险制度的难点和要点在于，处理好金融体系稳定和防范道德风险之间的关系。
    来自美国的故事很能说明问题。上世纪80年代，美国放松利率管制，提高保险限额至10万美元，几乎覆盖了储贷机构的所有存款账户，单一费率也带来严重的道德风险，事实上相当于让稳健的银行救助脆弱的银行，最终导致了危机爆发，数以千计的储贷机构倒闭，美国联邦储贷保险公司（FSLIC）解体（最终并入FDIC）。
    经历过储贷危机的教训，1991年，美国颁布《联邦存款保险公司促进法案》（FDICIA），从而奠定了一个“好”存款保险体系的基本框架。从其核心设计来看，一是根据风险评级，建立基于风险的差别费率；二是引入早期介入和纠正机制，实行补充监管。具体而言，FDIC根据金融机构资本充足水平和CAMELS（资本充足率、资产质量、管理能力、盈利能力、流动性、市场变化敏感性）评级确定保费的高低。根据金融机构资本水平的不同，FDIC有权提出限期整改措施，当银行资本充足率低于2%（即资本严重不足）时，FDIC有权接管，在其他措施无效的情况下，可以强制清算，不必等到其资本金成为负数才施以关闭措施，从而实现所谓“风险最小”。
    那么，我们离“中国式”FDIC模式有多远？
    结合英国FSCS的教训，不妨如此来建构中国的存款保险体系。首先，强制保险，结合危机后的全球趋势，将限额从原来拟定的10万元提高到50万元的水平，这样99.6%以上的账户将得到全额保护，可以比较有效地防范道德风险。其次，建立事前基金，根据资本充足率和CAMELS评级来确定差别费率。这两项不难取得共识。
    最大的难点恐怕在于早期介入和补充监管能否成为现实。北岩银行挤兑已经宣告了“付款箱”模式的彻底失败，是否选择“风险最小”的FDIC模式，建立CDIC（China deposit insurance corporation）将成为考验中国高层决策者改革决心的又一案例。
    构建
    从金融稳定和风险处置的角度看，相关主体主要包括四个角色：存款保险机构、微观监管机构、破产清算处置机构和中央银行。其中的处置机构可以是存款保险公司（例如FDIC模式），也可以是中央银行（例如英国拟议中英格兰银行担当大型金融机构的处置职能）；但不宜由微观监管机构来担当，原因在于，国际经验显示，后者往往存在监管宽容（Regulation Forbearance）情结，倾向于拖延和掩盖问题，不利于风险和处置成本的降低。
    那么，我们就有两种备选方案：一是独立的CDIC，被赋予一定监管权限和处置权限的独立机构。该机构完全参照FDIC模式，拥有完整的处置职能，同时按照资本充足率等要求实行补充监管，在充足率达到2%的水平时，强制接管。从信息共享的角度看，CDIC应该同步拥有微观监管机构的所有数据，并有权力进行现场检查和专项检查。这个方案的好处是一步到位，坏处是需要组建新机构，时间和各方面的成本都比较高。
    二是过渡版的CDIC，即CDIF(China deposit insurance fund),处置功能仍然由央行来承担，存款保险亦以基金的形式暂设于央行的金融稳定职能中，和央行原有的处置职能相协同。这在国际上不乏先例，1971年，日本颁布存款保险法，并在央行下设存款保险基金，直到1996年出现大规模风险处置时，才抽调人员组建独立机构。在这个模式下，需要赋予央行获得微观金融机构数据的权限，以及早期介入和补充监管的职能。
    事实上，目前央行就承担着金融稳定和一事一议的存款人赔付职能。在县域以下拥有足够的人员和经验，央行正好可以弥补银监会在这个领域监管力量的欠缺，而县域以下农信社和中小金融机构出现风险的概率更高，因此，通过设定一定的触发条件（例如充足率下降到2%）强制接管，以及通过现场检查和早期纠正，实现存款保险基金的补充监管职能，是完全可行的。
    最后，针对一些人士担心的“存款搬家”，国际经验显示，各国从隐性全额保护到限额保险的体制转换中，均未出现存款大搬家的现象。其原因在于，存款大户选择一家银行，往往出于综合考虑，具有一定的“锁定效应”，一般不会轻易搬家。而出于分散存款考虑的行为，例如将300万元分成6份，分别存于6家银行，其实更加有利于中小银行，在一定程度上有助于打破大行垄断的局面。
    总之，存款保险的推出，如今已成为一揽子金融改革开放的“原点”，掣肘全局，到了必须下决心的时候了。（作者系本报副总编辑）