用“阳光债”替代“灰色债”

　　随着宏观经济走势的不景气，政府债务风险成为牵动公众敏感神经的焦点议题。审计署网站7月28日发布消息，将组织全国审计机关对政府债务进行审计。

　　长期以来，围绕中国政府的债务状况问题，各界有激烈的争论：中国政府性债务(尤其是地方政府)的规模到底有多大?是否已经到达了风险的临界点?不断有悲观声音称，情况已经失控，有可能发生危机。但也有乐观者认为，地方政府债务虽然余额较大，但相对于中国庞大的GDP而言，占比依然较小。比如央行行长周小川近期表示，对地方融资平台的风险的评估不要过低也不要过高;地方政府融资平台的债务大部分是有能力偿还的，仅有约20%的债务因涉及公益性项目，本身没有收入来源，容易出风险。

　　但无论乐观派还是悲观派，基本共识是地方政府债务风险问题已不容忽视，必须严密防范。我们认为，化解地方政府债务风险的第一步，应当是债务透明化。

　　“透明”有两层含义。首先是债务数据要透明。令人遗憾的是，目前地方政府债务依然是一个“黑箱”。各界对地方政府性债务规模说法不一，有各种各样的估算数值。有来自民间的测算估计中国地方政府债务约为25万亿元;2011年的审计结果表明地方政府性债务约为12万亿元;而根据前财政部部长项怀诚的公开讲话，今年可能已经发展到18万亿-20万亿元。没有可信的数据，就很难对问题采取有针对性的措施。有学者呼吁，地方政府应考虑公开其负债表。这次审计署的全面摸底调查，凸显其重要性。上届政府曾对地方政府性债务有过一次全面审计和一次跟踪审计。五个月后，本届政府就再次启动全国政府性债务审计，显示出新政府迫切希望获得全面准确的政府性债务情况。我们期待最终能有一个客观全面的数据呈现。

　　尽管总体规模数据付之阙如，我们也并不难窥见地方政府性债务问题的严重性。据审计署官员透露，当前地方政府性债务增长较快，36个地区两年来债务规模增长13%，4个省和8个省会城市本级增长率超过20%;部分地区和行业债务风险凸显，有9个省会城市本级政府负有偿还责任的债务率已超100%，最高达189%;债务偿还过度依赖土地收入，高速公路、政府还贷二级公路债务规模增长快、偿债压力大、借新还旧率高。

　　审计署还指出，一些地方通过信托、BT(建设—移交)和违规集资等方式变相融资问题突出，这种融资隐蔽性强、筹资成本高，蕴含新的风险隐患;融资平台公司退出管理不到位，部分融资平台公司资产质量较差、偿债能力不强;一些地方还存在违规担保、违规融资、改变债务资金用途、债务资金闲置等问题。

　　这就涉及到我们所说的“债务透明”的第二层含义，即要用“阳光债”替代“灰色债”。换句话说，要考虑逐步给予地方政府发行地方债券更多的自主权。6月26日，全国人大在第二次审议预算法修正案草案时，明确提出，“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。业界担心，开端于2012年下半年的上海、浙江、广东和深圳的地方发债试点，可能收紧。但在7月4日，财政部网站发布消息称，经国务院批准，2013年适当扩大自行发债试点范围至六省市，新增江苏省和山东省两地。尽管我们很难说，发行地方债券就一定意味着风险更小，但地方债券至少是公开发行的，是“阳光债”，比各种以隐性方式变相融资的“灰色债”要更加透明可控。

　　需要指出的是，一方面要防范地方债务风险，另一方面，地方政府依然要承担基础设施建设等公共支出责任，这就决定了对地方政府的融资举债不能一禁了之，尤其是在最近中央政府要求“稳定”经济增长的背景下。以广州为例，根据广州市财政局7月30日向人大报告的账目，2013年，广州市债务余额和计划还本付息额均逼近风险警戒线，已经很难再通过银行举债。而与之同时，广州市的基础设施建设任务却依然繁重。据报道，财政部已向广东省正式下达总计为121亿元的2013年地方政府债券发行额度(不含深圳)。广东省财政厅建议，此次数量中的80亿元债券资金主要用于重要交通基础设施等重点项目建设。对于资金捉襟见肘的广州市，这无疑可解燃眉之急。

　　在目前复杂的形势之下，“阳光债”替代“灰色债”或许是一个值得考虑的方法，当然，风险监控不可或缺。