地方债陷膨胀怪圈 或致财政断崖

　　广义政府债务增至GDP的50% 赤字约为10%

　　本报记者 陆玲 胡秀 发自北京 广州

　　7月18日，美国“汽车之都”底特律的破产引起了全球媒体的哗然，加剧了国人对地方政府性债务的担忧。仅10日后的7月28日，中国审计署发布公告称，根据国务院要求，审计署将组织全国审计机关对政府性债务进行审计。

　　虽然速度很快，但这次全国范围摸底并不突然。“此前因为地方债务透明度较低，加上之前流动性紧张，相信高层已经非常重视有关地方债的问题。新一届政府上台后，防止系统性金融风险已成为重中之重。今年以来的首发(IPO)核查、债券市场核查都遵循了这种思路。” 惠誉评级国际公共财政团队联席董事高俊杰接受时代周报记者采访时表示。

　　据时代周报记者了解，此次全国性审计工作将于8月1日起全面展开。由第一次的“三级审计”(即省级、市级、县级三级地方政府)，延伸到“五级审计”(即中央、省级、市级、县级、乡级五级政府)。这也是改革开放以来的首次“五级审计”。

　　全面摸底

　　早在2011年初，审计署曾对全国省市、县三级地方政府性债务余额进行过审计。截至2010年底，除了54个县级政府没有政府性债务以外，三级地方政府的债务余额为10.7万亿元，这一数据在当时引起各方高度关注。

　　今年2月份，审计署对36个省级地方政府本级2011年以来政府性债务情况进行了审计，截至2012年底，这一债务总额为3.8万亿元，相比2010年增加4409.81亿元，增长12.94%。其中，9个省会城市负有偿还责任的债务率超过100%，最高的达188.95%，如加上政府负有担保责任的债务，债务率最高的达219.57%。

　　短短两年时间，12.9%的省级地方债规模增速，可谓神速。公告的发布一度引发出中国版底特律的担忧。

　　地方债规模到底有多大? 根据惠誉预计，去年底地方债务规模已达到12.8万亿—包括去年银监会对地方平台贷款约9万亿规模的测算，还有大约1.7万亿的城投债，以及信政合作信托、基建信托等，但若考虑一些其他影子银行的融资，此数目有可能增加。

　　今年4月份的博鳌亚洲论坛上，财政部原部长项怀诚预计，地方政府负债估计超过20万亿元。国际货币基金组织第一副总裁大卫·利普顿此前则表示，将地方政府融资平台包括在内，广义政府债务已增加到GDP的近50%，相应的财政赤字2012年约为GDP的10%。

　　这也成了外资金融机构唱空中国的依据。今年4月份，国际评级机构惠誉将中国的长期本币信用评级从AA-降至A+.理由是担心政府债务膨胀及影子银行扩张损害金融稳定。这是自1999年以来中国主权信用评级首次被一家大型国际评级机构下调。

　　“最大的风险就是不知道地方债规模有多大。各种融资方式太多，有显性的，有隐性的。但地方债究竟有多少，统计角度和统计方式不同，结果众说不一。如果你不知道有多大的规模，你就不知道有多大的风险。”银河证券首席经济学家左小蕾接受时代周报记者采访时表示。

　　“摸清真实情况是非常必要的，对于未来推进的新型城镇化等政策形成一个良好的铺垫，为下一步稳增长的政策提供一个基础的数据。从短期来看利空，但长期还是带有利好的。” 中信证券首席经济学家诸建芳告诉时代周报记者。

　　据审计系统内部下发的本次全国政府性债务审计工作方案，8月1日起全部进点审计，8月20日前将本部门政府性债务情况报审计署，10月中旬前向国务院提交审计报告。

　　膨胀怪圈

　　“最关键的问题不是说规模有多少，而是还在继续膨胀，你不知道它会膨胀到什么样的程度。现在究竟有多大的风险，说不清楚。”左小蕾告诉时代周报记者。

　　根据审计署2011年的审计结果显示，地方政府债务“债权人”主要有三方：银行、地方债券、其他单位和个人。对比36个地区2010年底、2012年底的债务余额发现，两年来银行贷款占比下降5.6%，而地方债券、其他单位和个人，分别增长62.32%、125.26%。

　　为何“其他单位和个人”增幅如此高?审计署审计长刘家义此前的审计报告透露了部分端倪，一些地区违规集资、变相融资，金额高达2181亿。这些方式隐蔽性强、不易监管，且筹资成本普遍高于同期银行贷款利率，蕴含新的风险隐患。

　　在德意志银行大中华区首席经济学家马骏看来，地方债高企的主要原因是大规模的地方融资需求与“阳光融资渠道”之间的严重错配：地方政府对于基础设施和民生资本型项目的投资需求大概每年是5万亿，但“阳光融资渠道”大概只有提供1万亿。

　　所谓“阳光融资渠道”，一是中央政府允许地方政府发行的地方政府债，另一个是城投债。其他的大部分地方政府融资则是通过“非阳光渠道”—融资平台实现的。

　　海通证券数据显示，在政府融资平台15万亿元的债务中，就有3万亿元来自于信托债务，占总债务比例的20%，其中，大部分归属于基建类信托。

　　据了解，此次摸底将主要就铁路、公路等交通运输行业和地铁等市政建设项目的债务规模以及地方政府融资平台公司的资产质量、偿债风向变化情况等。

　　“对比其他一些债务率较高的国家，目前中国出现整体系统性风险的可能性不大，但需防范局部地区和个别项目出现一些风险敞口，特别是一些经济欠发达地区或行政级别较低的地方政府。” 高俊杰告诉时代周报记者。

　　据了解，部分地方政府“摊派集资”的事件频繁发生。例如，江苏省如皋市经济技术开发区，2008年至今，向公众四次集资，承诺利息最高达14%;曾经“被神化”的鄂尔多斯，债务规模超过2000 亿，辖下的东胜区政府为了向公务员发放工资，已开始向企业伸手借钱。

　　“一旦地方融资平台出现难以清偿债务的情况，风险最终会转嫁到所借贷的银行。出了问题，最后棍子要打到银行身上。哪家银行的平台贷多，哪家银行受到的影响就大”。某股份制银行的一位高层人士告诉时代周报记者。

　　黑洞出口

　　眼下陷入了一个怪圈：经济低迷时，为了保增长，中央松动政策，允许地方政府利用各种融资渠道，借钱投资;投资过猛，经济过热，不良贷款的风险露出苗头。于是政策收紧，投资减速，不良贷款增加，又面临重新保增长的态势。

　　在申银万国分析师李蓉看来，对于中国经济而言，比经济下滑更危险的，是警惕地方政府在稳增长的烟幕弹下，再次拿出庞大的投资计划，将政绩留给自己，将债务留给银行和后任。这种多年来累积的风险已经无以复加，则很可能成为中国经济面临的最可怕的定时炸弹。

　　中金公司表示，过去两三年融资平台贷款余额增长缓慢，但高成本变相融资的兴起使得地方政府债务问题更加复杂和脆弱，因此化解地方政府债务风险的迫切性显著增加。

　　地方政府债务的最终解决方案会是发行债券吗?近日来自财政部的消息，其中正式将山东省和江苏省纳入地方政府自行发债范围，呼吁已久的地方债信用评级制度试点开始。

　　瑞银首席中国经济学家汪涛此前表示，地方自主发债最终将成为新增地方债务的主要融资来源，但是远水解不了近渴，地方债券难以用来置换现有的地方债务存量。

　　中央财经大学中国银行业研究中心主任郭田勇认为，如果未来有地方政府出现债务违约，毕竟地方政府和中央政府还是连为一体的，会帮助其做一些缓冲性的准备，如进行一些适当的延期。另，各个省都在组建类似于资产管理公司的机构来解决问题。这给地方金融机构的不良资产一个很好的出口。

　　不过，在左小蕾看来，最关键的还是地方政府职能的转变。“政府不要做不应该做的事情。比如，拼命投资，应该做公共服务。另外，就是预算硬约束，不能没完没了地随便融资，如果这种行为得不到约束，永远都是一个无底洞。”

　　叶檀：不冻结债务 地方政府就会破产

　　本报记者 胡秀 发自广州

　　7月28日，来自审计署网站的一则31字的公告，使得“地方债”再次成为各方关注的热点。

　　审计署公告称：“近日，根据国务院要求，审计署将组织全国审计机关对政府性债务进行审计。” 7月30日，时代周报就“地方债”问题专访了复旦大学历史系博士、财经评论员叶檀，在她看来，地方债问题已经严重到有的地方政府已经发不出公务员的薪水，甚至有些地方政府很明显的连高利贷都借不到。

　　如何控制地方政府性债务继续膨胀?叶檀认为很困难，“因为地方政府现在手头上的项目就要完成，不完成就是一个烂尾工程。所以现在要控制，只有一个办法，就是暂时冻结债权债务关系。否则，马上会陷入破产的境地。”

　　时代周报：近年来，地方债务还在不断攀升。在您看来，地方政府性债务膨胀的原因是什么?

　　叶檀：原因就是地方政府公司化。作为一个公司，它当然会有资产和负债，每一个公司它都希望自己的资产越多越好，所以负债就越来越多。

　　我国的法律，即预算法不允许地方政府举债，但要规避也很容易，地方政府成立一个国有控股公司、投融资平台就可以了。地方债膨胀的方式主要包括地方政府通过投融资平台借债、借贷，然后是信托，以及资产置换等。

　　时代周报：在并非例行审计的时间点，审计署再审地方政府性债务，原因是什么?而多次摸底地方政府性债务，有什么意义?

　　叶檀：十八届三中全会马上要举行，中央政府要制定未来十年的经济发展规划，这时候如果连家底都没摸清，可能规划也做不出来。

　　起码要弄清楚现在情况有多严重。有哪些城市可能是要破产的，未来要怎样来挽救这些破产城市。事实上，是对于以前发展模式的一个梳理。我们都说地方政府公司化了，那么，如果是公司化的话，一定是债务和资产的膨胀。所以，我觉得这个发展模式有可能要全面的整改，否则的话，摸清家底之后，你给他解决了，比如注资了弄一个坏账公司，坏账全都出来，那以后还是会出问题的。

　　时代周报：据您预估，目前地方政府债务余额有多少?面临破产的地方政府占比例有多少?

　　叶檀：没人会真正知道。现在从审计署公布的15万亿左右，一直到有的机构说20万亿，最悬乎的说法是大概50万亿以上，这些数据相差太远了。但可以说，不同地方，情况可能不太一样。

　　第一，从总量上来看，形势肯定是非常严峻的;第二，有的地方已经事实破产了，比如，有的地方政府要借债给公务员发薪，说明这个地方已经破产了，泡沫已经崩溃了。如果是按照房地产市场的风险排行榜来看的话，那么风险排名前50位的城市，我觉得都比较危险。

　　时代周报：中国审计署外交外事审计局指出，两年来，有4个省和8个省会城市本级增长率超过20%，有9个省会城市本级政府负有偿还责任的债务率已超过100%，最高达189%。这样的数据意味着什么?

　　叶檀：这样的一个数据就意味着，这个地方政府不吃不喝，所有的预算收入包括卖地收入等都拿去偿还，大概需要两年时间。这两年中，它的公务员都是零薪酬，地方所有的项目都停建，与此同时，它的财政收入还预计能保持往年的平均水准。在这样的情况下，地方政府要两年才能偿还，而这是不可能完成的任务。

　　时代周报：有专家认为，地方政府已丧失偿债能力，而且越是经济欠发达的基层政府，财政困难越严重。您认同这种说法吗?

　　叶檀：债务最严重的地方是有特点的。第一，它比较厚发，它的扩张规模和要求比较迫切，在很短的时间内就开始大肆兴建，例如建新区等，但相对来说，它的资产厚度不够。比如，神木曾经提供全民免费医疗，这个没错。但长期以来，钱主要流到那里的几千个人手里去了，而大部分民众还是没钱。

　　时代周报：在地方债不断膨胀的过程中，银行扮演了什么样的角色 ?一旦出现问题，对哪些银行的冲击比较大。

　　叶檀：银行是最重要的推手。到目前为止，从总量上来说，地方政府的债务里，70%以上来自于银行贷款，高的时候达到80%。从去年开始，银行要清理平台贷，这时候地方债就通过信托和其他的方式来补上。

　　90%以上的债券集中在银行间市场。所以持有债券、尤其是高息债券越多的银行，显然是越危险的，要是说国有大行或城商行那倒是不一定的。

　　时代周报：地方债问题将对机构和市场带来什么影响?

　　叶檀：如果不维持信心的话，那么地方债的价格会大跌，然后会影响到债券市场。现在持有地方债的主要是银行性机构，那么，银行的资产就会大幅缩水，但同时地方政府的负债又高企，那么马上就会影响到银行。如果影响到银行，银行手上最多的抵押资产是土地，如果银行出售土地，房地产市场会随之崩溃。

　　时代周报：目前来看，地方政府性债务处在可控的状态吗?

　　叶檀：我觉得不能一刀切，这与房地产市场是密切相关的。像一线城市的房价还在节节上升，然后今年上半年一点几万亿的卖地收入，主要是集中在大中型的城市，尤其是一线城市，所以一线城市相对来说日子会好过一些。那么，那些风险度最高的中小型城市，尤其是所谓的金融城市，如鄂尔多斯、神木、大同等的日子就难过了。所以，现在不是全国一盘棋，而是各有各的问题。如果说地方债的问题的话，显然中小型城市s 最严重的。

　　时代周报：怎么控制地方政府性债务继续膨胀?

　　叶檀：这个基本上很困难。因为地方政府现在手头上的项目就要完成，不完成的话就是一个烂尾工程。那么，我认为现在控制的话，如神木等地方，只有一个办法，就是暂时冻结债权债务关系。否则的话，马上就会陷入破产的境地。冻结后，可以向美国学习，缩小它的政府部门，出售地方政府的资产。我们的地方政府，资产是最多的，从土地到国有股都是它们的。

　　叶檀

　　1973年生于上海，复旦大学历史系博士，专攻政治史与经济史，财经评论员。央视财经频道特约评论员，《每日经济新闻》主笔、《解放日报》经济评论员。