全面审计地方债务可为财税体制改革做准备

　　证券时报记者 唐曜华 蔡恺

　　8月份审计署将启动对政府性债务的全面审计。
　　审计风暴的来临将对处于债务到期高峰期的地方政府债务带来哪些影响？又会对尚未企稳的宏观经济带来怎样的影响？
　　证券时报记者邀请了国家信息中心经济预测部宏观经济研究室主任牛犁、对外经贸大学金融学院兼职教授赵庆明、惠誉评级国际公共财政团队联席董事高俊杰、法国兴业银行中国经济师姚炜四位专家一起探讨这些问题。
　　为下一步改革做准备
　　证券时报记者：去年底至今年年初，审计署对36个地方政府本级政府性债务进行了审计，时隔数月后又启动对地方政府债务全面审计，目的是什么？ 
　　赵庆明：国际投资者看空中国，提出做空中国，一个主要的论据就是地方债务风险。大致观点是地方债务扩张不可持续，马上要爆发危机。近期美国底特律申请破产保护，很多人将此跟中国联系在一起，而联想到地方融资平台。事实上，底特律破产对美国影响很小，对美国资本市场没有产生多大冲击。
　　中国的情况不太一样，往往一有人提及地方债务风险，就会对市场产生一定的心理影响。主要原因是地方债务不透明。我认为，此次官方是下决心要解决这个问题，摸清地方债务的家底，让市场放心，并为下一步出台改革措施做准备。
　　姚炜：实际上，去年底开始的债务审计覆盖范围并不全面，最完整的还是2011年3月至5月的那一次审计。不过，两年过去了，很有必要再对全国范围的地方债务情况进行全面摸底。这也有助于政府债务全口径统计常规化，为进一步的财政税收改革做好准备。
　　证券时报记者：2011年审计署对全国地方政府性债务进行全面审计，针对的是4万亿刺激计划后地方政府债务扩张情况，那么，本轮全面审计有哪些不同？预计现在地方债务规模有多大？后续出台监管举措，收紧地方政府融资渠道的可能性大吗？
　　牛犁：2011年全面审计后，地方债务还在快速增长。但一直没有明确的数据，银监会公布的只是商业贷款。而其他融资渠道包括委托、担保、信托，以及从别的地方拆借的数据很难统计。
　　地方政府的项目也好坏混在一起，装到地方融资平台里一起融资。此次审计就是要把情况弄清楚，有前景的项目以后继续融资，没前景的项目融资就会困难。
　　估计全面审计完成后并不一定会收紧地方政府融资渠道。其实很多地方融资平台能挣钱，只不过项目周期太长——这不代表都是呆账坏账，例如擅长做基础设施项目的国家开发银行坏账率其实很低。
　　赵庆明：现在地方债务规模到底是9万多亿，还是一些机构猜测的20万亿，很难说得清楚。这两年除了银行贷款外，还有通过城投债、信托、保险等渠道融资形成的负债。尤其是去年下半年启动了一些政府投资项目，银行不敢发放贷款，但启动项目又需要资金，所以又采取了一些创新的融资方法，包括一些保险资金通过一些方式介入地方投资项目。去年以来城投债规模快速增长，该渠道的数据统计不难，但信托产品、银行或其他机构牵线的融资规模则较难统计。
　　摸清家底不一定意味着要收紧地方债务融资。即使要控制新项目，已经在建的项目断粮的话就容易变成半拉子工程。
　　因此重要的是要进行改革，厘清地方政府的事权和财权，尤其是厘清事权很有必要。地方政府之所以需要不断融资，是因为地方政府揽了一些不该揽的活。现在地方融资平台承揽的投资分为两大类，一类是公共品的投资，社会资本不愿投资；另一类是纯商业化的项目，完全可以市场化运作，要么做成国企模式按照商业原则去做，要么交给社会资本、民间资本去运作。
　　高俊杰：新一届政府上台后，将防止系统性金融风险当成一项重要任务来抓。今年以来的首发（IPO）核查、债券市场核查，还有紧接着的地方债务核查，都遵循了这种思路。
　　我们团队预计，去年底地方债务规模已达到12.8万亿——这包括了去年银监会对地方平台贷款9万亿规模的测算，还有大约1.7万亿的城投债，以及信托贷款、基建信托以及影子银行涉及地方政府的部分。我认为，国家以后还是会适当压缩地方债规模的，因为前几年由投资拉动的经济增长模式正向消费主导的模式转变。
　　姚炜：我们估计地方债规模已达到18万亿左右，贷款仍占大头，不过，这两年信托、平台债等增长非常快。预计后续的监管措施可能会收紧部分风险较大、成本较高的地方政府负债渠道，例如信托——资金成本已超过很多政府项目的盈利；与此同时，政府可能会放宽一些风险低、成本低的渠道，例如地方政府发债，这有利于减少地方政府的负债压力。
　　应对风险需疏堵结合
　　证券时报记者：在2011年的审计过程中，地方平台融资增幅曾出现较大回落。而在当前宏观经济尚未企稳的环境下，地方政府去杠杆化可能带来哪些阵痛？ 
　　牛犁：2011年审计地方债务，不会直接造成融资增速下降，平台融资增速下降可能由其他原因造成。比如银行担心一些地方政府债务率过高，出于商业考虑收紧贷款等。再说平台融资牵涉的地方政府投资只是宏观经济的一个领域，影响不会那么大。
　　高俊杰：过去两年银行的平台贷款增长慢，低信用级别的地方平台融资纷纷转向信托、平台债等渠道。如果国家进一步收紧平台贷款，那么这些地方政府的影子银行融资部分可能会出现再融资风险：这不同于贷款，债券较难展期，而且新发债的利息也会比较高，这些都可能成为地方政府的负担。
　　虽然我们现在并不用担忧系统性风险，但一些经济不发达的地方政府可能会出现财政困难。
　　姚炜：我认为不必对审计后的政策影响过于悲观，预计政府在地方债上面会“疏堵结合”——收紧风险大的，放宽风险小的。而且，政府也已经意识到经济增速不可能像过去那样一直那么高了。 
　　证券时报记者：地方债务是否已膨胀到危险地步，未来加杠杆的空间还有多大？长期来看，如何才能有效遏制地方政府不断大规模举债的冲动？该如何进行财税体制改革减轻地方政府融资压力？
　　赵庆明：改革步骤应该是先清晰事权，再清晰财权。财政收入方面主要是建立地方税体系。地方收入来源包括地方税加上中央转移支付，未来改革的方向应该是压缩专项转移支付，增加一般转移支付。
　　总的来说，地方财权还是比较清晰的，但地方财政支出的钱都用在哪些方面，却不是很清晰。因此，重要的是清晰事权，明确地方政府哪些方面可以做，哪些方面不可以做。
　　牛犁：家底揭晓前很难说是不是到了危险的程度，国际公认的警戒线是债务总额占GDP60%、财政赤字为3%，所以还要看最终的审计结果。
　　下一步，需要推进财税金融体制、预算管理体制改革。地方政府的核心是提供公共服务、承担非赢利的项目。现在存在的问题是，哪些项目能挣钱，地方政府就抢着去干。预计下一步财税体制会有全新改革，包括财税、金融、城镇化、城乡布局等方方面面的改革都会有。
　　姚炜：我认为加杠杆的空间还是有的。但并不意味着能盲目地加杠杆，因为目前政府的投资效率在下降。因此，要改变地方政府缺少投资规划、投资项目不产生盈利的一贯做法，多投资于环保等稀缺产业，提高加杠杆的效益。
　　证券时报记者：新型城镇化对增量资金的需求依然旺盛，存量地方债务今明两年到期的压力也很大，一味限制地方债务扩张也不现实，如何规范地方政府举债融资？
　　赵庆明：这个问题想要根本解决，还是需要推出市政债。现在地方政府公共品的投资缺口还比较大，量入为出不现实。而市政债可以跟未来的财政结余匹配起来，地方财政赤字可显性化。市政债的优点在于透明、约束力强，市政债是以具体项目的名义融资，可以有效解决地方非盈利项目的融资问题，债券本息偿还有地方财政作保障。
　　高俊杰：国家并不是要限制政府举债，关键是要看举债投资于什么项目，像一些供过于求、不能产生盈利的基建项目就应该避免投资。
　　姚炜：城镇化并不意味着政府负债会增加很快，实际上还是政府资金分配的问题。例如，政府可以调整支出结构，少建豪华办公楼，多建社会保障房。另外，还可以通过收房产税、中央财政权力下放地方等手段，想办法增加地方财政的收入。