开封棚改原址拆建受阻“城摞城”

    “一条街才一个旱厕，大白天上个厕所要排队，深更半夜去趟厕所得跑几百米。”在给开封市领导的联名信中，魏女士等50多户居民如此诉说着居住于棚户区的困难。
    魏女士住在开封市大南门，一个典型的棚户区，整个大杂院里，到处是乱搭乱建的棚屋，平时推辆电动车进出都得七拐八拐，消防车根本就进不去。
    GDP排名河南省第13位、地方财政收入不过60多亿元的开封市，却有着占到全省面积一半的棚户区。于开封市而言，这些已经沉淀几十年的棚户区，不仅成为一笔巨大的民生欠账，更是连续几届领导们“想碰却不敢碰”的难题。
    “说到底，还是缺钱。”开封市一位领导向《第一财经日报》记者感叹说。
    棚改与文物保护难题
    在一份由开封市委、市政府联合下发的名为《关于加快开封市棚户区改造的若干意见》（下称“意见”）的文件中，开封市承认，全市建成区面积仅为90多平方公里的开封市，却有着高达580万平方米的棚户区面积需要改造，相当于整个河南省棚户区改造任务的50%。
    这些遍布城区的棚户区，不仅因市政设施的缺失、落后成为开封市的城建软肋，更成为不少开封人羞于向外界提及的心病。
    而那些居住于市区的约8万户棚户区市民，每日感受最深的，不仅是房屋的危旧、环境的脏乱、公共设施的缺失，甚至面临着生命的威胁。
    魏女士说，对于他们这些整日提心吊胆的棚户区居民而言，阴雨天气造成的房屋漏雨、渗水不是最可怕的，最让人担心的，是某家的房屋突然失火。由于消防车难以进入，大火的蔓延，会给整个棚户区带来灾难。
    开封市决定于2012年2月重启棚户区改造工程，得知这一消息，魏女士颇为欢喜。不过，开封市棚改却面临着巨大的障碍，这也是该市棚改的一大难题。
    作为国内的八大古都之一，开封市曾是北宋等七个朝代的国都。开封市文物公园局的一位负责人说，整个开封市的文物古迹有2000多处。而在开封市棚户区的地下3米至12米处，则埋藏着一个“城摞城”奇观，其中包括3座国都、2座省城及1座中原重镇。
    长达千年的黄河泥沙，埋葬了北宋的繁华，也匿藏了大量的珍贵文物。开封市住建局房屋征收和补偿管理科科长曹大勇说，这种棚户区与地下文物并存的局面，使得开封在棚户区改造中，不得不考虑如何避免大量的文物被破坏。
    在一份由开封市住建局提供的名为《宋都古城风貌保护与重现工程规划》的文件中，开封市对包括大量棚户区在内的老城区划定了“灰色基调、简约仿古、小式建筑、限高十五”的建设红线，简言之，老城区的所有建筑，高度都不得超过15米。
    曹大勇说，包括沈阳在内，国内不少城市的棚户区改造，都是原址拆旧房，原址盖高楼，4层楼的旧房，建成24层的高楼，怎么算，都有很大的利润和操作空间。而古都开封却无法沿袭此种操作方案。
    无法实现“原址拆建”，开封市决定，古城墙内的棚户区改造，原则上应采取异地安置。
    但异地安置导致棚户区改造环节增多、成本提高，也是包括魏女士在内的不少棚户区居民们最不愿意接受的方案。
    “从小就生活在老城墙脚下，这么多年的感情，已经渗进骨子里了。”魏女士说，以后即便搬到再繁华的小区，这种皇城根下的“贵族气儿”是再想找也找不回来了。
    探索古都棚改模式
    开封市不得不探索一条如何在古都“城摞城”上进行棚户区改造的路子。
    和外地省市先确定何处为棚户区的拆迁范围不同，开封市的棚户区改造，首先需要确定的却是哪些地区不可拆迁。这些地区中，有的保存着完整的街巷肌理，有的则分布着大量的文物建筑。
    开封市文物公园局局长刘顺安说，早在2007年9月，当地便组织了196名普查队员，开始在全市棚户区展开调查，共发现古村落、寨墙、护城（寨）河、望楼、四合院、碑刻、古井、古河道、门楼、名人故居等不可移动文物2487处，文物总量是原登记数的2.39倍。
    一手实施棚户区改造，一手还要对全市的2000余处不可移动文物进行挂牌保护，这对本就财政窘迫的开封市而言，不仅加大了规划、改造的成本，还给开封市带来了意想不到的难题。
    地处黄河中下游的开封市，建城后的千余年来屡次被淹，先后有6座城池叠压于开封城下。开封地下多为不适合建设高层建筑的黄河泥沙土地，“原址回迁模式”无法操作。
    曹大勇说，“原址回迁”是棚户区改造中最简便、最容易操作的模式之一。一者，本就居住于该地的棚户区居民，有着难以割舍的故土情结；二者，拆迁棚户区后，再建高层建筑，对开发商而言，利润空间可以预估，因此参建的积极性较高。
    但开封市不得不忍痛割爱，放弃“原址回迁”模式。“原址回迁”后必须建设高层建筑方可保证棚户区开发不亏本，但当地出台了“建设高度不得超过15米”规定，“原址回迁”并不可行。
    最终，开封市选择了“异地安置”的改造模式，即棚户区内的居民，在原有的住房被拆迁后，可以选择城外的某个安置小区作为新居，不得再回原址；开封市相关部门则在对棚户区内腾出的土地实施土地整理以及“三通一平”后，将需要用于公园、道路的公益性土地交由开封相关部门用于相应建设用途，将适合用于商业开发的土地交由开封市国土局进入“招、拍、挂”程序，并选择愿意服从开封市宋都古城文化产业园区（下称“宋都园区”）规划的开发商，由后者将其建成为宋文化风格的建筑、商业街。
    被列入第三批国家级文化产业示范园区的开封宋都园区，规划总面积1486.8公顷，覆盖了整个开封市老城区，最终将老城区建成为与西安的汉唐文化、北京的明清文化三足鼎立的宋文化格局。
    根据开封市出台的上述意见，全市的棚户区改造安置用房全部由开封市保障性住房管理中心统一回购、统一管理、统一调配。
    财政窘迫下的资金筹措
    即便如此，对于财政窘迫的开封市而言，资金，仍是整个棚户区改造过程中的最大难题之一，能否筹措到足够资金，成为决定开封市的棚户区改造能否持续的关键性要素。
    虽然开封市的公共财政预算收入连续两年在河南省保持增速第一，但该市2012年财政收入总量为61.9亿元，仍然仅相当于郑州市的十分之一。
    开封市住房和城乡建设局副局长孔祥成说，开封市的棚户区改造点多、量大、面广，需要一大笔资金支撑，单凭开封市每年60多亿的财政资金是不可能做到的。
    为了避免因改造棚户区而背上巨额债务，对外发行政府债券，向上争取财政补助、银行贷款，实施土地收益和房屋产权调换，乃至面向地产商直接招商，都逐渐成为开封市不得不做的筹资途径。
    成立于2009年4月的开封市宋都古城建设投资有限公司（下称“宋都建投”），开始在整个开封市的棚户区改造过程中，扮演融资、筹资者的角色。
    按照国务院针对棚户区改造的规定，棚户区改造须由政府主导，为此，开封市针对不同区域，先后成立多个棚户区改造指挥部，由这些指挥部直接与棚户区居民对接，并具体负责棚户区居民的拆迁补偿工作。所需资金，则分别先由各指挥部向宋都建投借款，之后，待土地经整理和“招、拍、挂”程序售出后，再以土地款项偿还给宋都建投。
    宋都建投副总经理何文胜介绍说，由于资金紧张，开封市在老城区内首批启动的棚户区改造项目并不多，主要为龙亭东湖周边棚户区、火车站棚户区和顺河回族区棚户区改造等三个项目。
    2013年1月，宋都建投在对宋都园区建设一期中的龙亭文化产业片区、双龙巷民居暨宋都御街文化产业片区两个项目进行包装后，获得国开行河南省分行22.5亿元的资金支持。
    2012年，开封市政府与河南省国控集团公司（下称“河南国控”）签署合作协议，之后，河南国控下属的国控保障房公司与开封市政府下属的宋都建投成立合作公司，并商定共同开展火车站广场周边地区改造以及古城区1、2号地块的棚户区改造。改造所需的60亿元资金，则由河南国控负责筹集。
    何文胜说，河南国控已经为上述棚户区改造项目投入资金约3.5亿元。
    资金紧张的开封市，又成立了以市长吉炳伟为组长的开封市城投类债券发行工作领导小组，通过开封市的另一家国资企业开封市发展投资有限公司，发行了证券简称为“12开封发投债”的13亿元公司债券。
    即便如此，开封市的棚户区改造中的资金难题依旧棘手。随后，包括建业集团、河南盛润置业有限公司等在内的当地开发商，也被开封市政府以共同投资、委托代建等形式，拉入当地的棚户区改造工程。
    “开发商的利润，不仅来自于楼盘的销售，还有后期的商铺、客栈的运营销售。”一位来自开封市住建局的领导说，开封的棚户区改造，需要的并不是单纯的住宅型开发商，而是具有商业地产运营经验的开发商，只有这样，开封的棚户区才有可能被建成繁华的“宋都”。