户籍改革行难

　　户籍制度改革渐行渐近，更多人的命运将伴随新一轮人口大迁徙而改变。为能解决户籍改革之囿，中央农村工作领导小组办公室有望升格为中央新型城镇化领导小组办公室。 

　　■本报记者 于春美 李宛霖

　　曾倩文 北京、上海报道

　　7月18日下午两点，在上海浦东北蔡镇的一个二手家具市场里，来自安徽阜南县鹿城镇后小园村的张庆（化名）光着膀子，正和搬运工人一起将客人订的家具抬上小货车。在店铺的小角落里，张庆6岁的女儿躺在一张狭窄的木床上睡得正香。

　　张庆要的是一种稳稳的幸福。他这个“农村的城里人”此刻最纠结的事莫过于孩子的上学问题。“上海的学校太贵哩，我们想着多赚点钱，今年在老家县城里买个房。”但这个已经失去土地的农民，其准备买房的县城的房价正日益走高。

　　正当张庆为女儿上学和买房问题发愁时，远在千里之外的云南昆明下属县级市安宁的一个村子里，正躺在自家躺椅上午睡的易奶奶被划空而过的飞机的噪声惊醒。因临近昆明长水机场，这个小村子很快将进行城镇化改造。但在这里生活了一辈子的易奶奶并不愿意成为城里人，“城里穷人日子比农村的穷人过得还差”。

　　同张庆和易奶奶一样，数以亿计的农村人口和城市流动人口，此刻正处在人生命运的十字路口。当户籍制度改革渐行渐近，当新型城镇化旨在释放新制度改革红利被国家提上日程，他们的命运，也将伴随新一轮人口大迁徙而改变。

　　中国房地产报独家获悉，户籍制度改革已被列入新型城镇化规划纲要的重要范畴，正处于讨论期；而最高级别的年度北戴河会议，户籍改革也在重点讨论之列。

　　但与之相伴的户籍改革之囿也随之而来。教育、就业、医疗、城乡间的福利差异、城市病等问题，牵绊着户籍改革的行进与推出。更为重要的是，户籍改革与土地、财税政策和制度体系息息相关，牵一发而动全身。

　　新型城镇化和户籍改革正如同一辆高速行驶的列车，轰然前行。但未来的路，承载着憧憬，也充斥着博弈与荆棘。

　　户籍筚路

　　“户籍制度改革是新型城镇化进程中不可逾越的一道门槛，已列入新型城镇化规划纲要的重要范畴。”7月17日，消息人士透露，“（户籍制度改革）方案处于讨论期，公安部、财政部、人社部等相关部委都参与了讨论。”

　　中国房地产报独家获悉，最高级别的年度北戴河会议，户籍改革是其中重点议题。近期，全国人大、全国政协也针对户籍制度改革展开了全方位的调研。

　　另有知情人士透露，中央农村工作领导小组办公室有望升格为中央新型城镇化领导小组办公室。

　　与此同时，近期与户籍改革相关的一系列改革，也不断传出新动向。据悉，在新型城镇化发展规划中，未来将对城市规模划分打破行政等级限制，根据城市所具备的承载力、人口集聚能力等方面进行认定。

　　在此之前的6月26日，国家发改委主任徐绍史在《国务院关于城镇化建设工作情况的报告》中明确提出户籍制度改革方向：全面放开小城镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，逐步放宽大城市落户条件，合理设定特大城市落户条件，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。

　　“这次的户籍制度改革与以往明显的不同在于，以往的提法都是继续合理控制直辖市、副省级市和其他大城市的人口规模，而此次对北上广深这些特大城市也会结合条件逐步放开。”一位接近发改委的消息人士表示。

　　伴随着中央高层的表态及一系列密集讨论，国家层面的户籍制度改革方向逐渐明晰，而地方层面的一系列改革探索也此起彼伏。

　　7月1日起，上海实行居住证积分制度。7月5日，四川省出台的《关于2013年推进统筹城乡发展工作的意见》中，除明确放开落户限制，消除福利差异外，在用地制度改革方面也做出了安排，将逐步提高农民在土地增值收益中的分配比例。

　　不过，中央和地方有关户籍制度改革的决心，未来可能遭遇的阻力反而是那些“受惠人”。据中国房地产报记者了解，有些经济欠发达地区，部分农民并不愿意进城，对他们而言，面朝黄土背朝天的生活方式很难改变。在民营经济发达的江浙一带，农民不愿离乡的原因则是由于农村集体经济丰厚的福利供给。

　　在浙江省台州市，早在几年前就有一种奇怪的现象：城市居民争相申请“非转农”。早在2001年，仅分散于台州市区的城中村，集体资产超过亿元以上的就有4个，千万元以上的有30个，百万元以上的有44个。

　　“赞扬村村集体资产达5亿元，每年村集体资产租赁、集体物业经营等收入可达数百万元，村民每年可按人头领取高额分红，还可享受宅基地配备、养老、医疗、计划生育等优惠。”台州椒江区海门街道赞扬村村民缪光对中国房地产报记者说。

　　张庆也并不愿意成为城里人。他的老家阜南县为建设工业园区，将包括后小园村在内的几十个村子的耕地转为工业用地，自家刚建好的三层小楼也因宅基地征收被迫拆掉，张庆将面临着户籍从“农业”转为“非农”的巨大变化。“我们不愿意失去土地成为城市人，住拥挤的高楼。”张庆说。

　　制度难题

　　户籍制度改革主要涉及解决两类问题：一是农村人口在当地的城镇化，二是城市外来流动人口的落户问题。数据显示，当前我国有2.36亿外出流动人口，其中1.63亿为外出农民工，还有7000多万城镇间流动人口。

　　如何能让农业人口在城市里真正实现安居乐业，是未来新型城镇化的难题之一。

　　“现在我国的户籍制度改革，涉及的已经不仅仅是城镇和周边农村居民身份变换的问题，还有大量的区域和区域之间、甚至城市和城市之间流动人口的问题。如何吸纳流动人口，其难度大大超过本地农民的城镇化。”国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁说。

　　尽管户籍制度改革推进的大方向明晰，但下一步究竟如何改，中央和地方政府如何明晰责任，区域间如何协调，如何让城市间流动人口享受到福利，这些都是户籍制度改革中面临的一系列难点问题。

　　“很多当地农民并不愿意转为城镇户口，特别是城市近郊区的农民，是因为他们有土地升值预期，集体经济福利较好，享受计划生育二胎政策，且有自己的宅基地和住房等。他们可以通过非农就业获得较高的收入，还可以通过城镇基础设施的逐步覆盖，享受到城市的好处。”有分析人士认为。

　　该人士表示，户籍制度改革对进城农民的意义绝非一纸户口而已，是否老有所养、病有所医，随迁子女是否有平等上学的机会。“一些人口流入较多的大城市，如何吸纳流动人口，其难度远远超过本地农民的市民化。像北上广深这些大城市都有自身的城市病，也趋近饱和。”

　　据国家发改委城市和小城镇中心对广东省的调查，在教育、就业服务、医疗卫生、社会保障、保障性住房等5大类17项公共服务和福利方面，本地居民均可完全享受，而外来人口则有10项为“不可享受”，7项为“部分享受”或“少量享受”。

　　要缩小这种差距，有的需要增加投入，地方政府在财政压力下难免有所顾虑；有的要从原户籍居民享有的公共服务和福利中切出一块重新分配。此外，经济欠发达地区的中小城市和小城镇，还需要找到产业支撑。

　　在国家发改委城市和小城镇改革发展中心战略处副处长郑明媚看来，户籍制度改革与土地、财税政策等息息相关，牵一发而动全身，需要完善的配套支持。

　　该中心副主任邱爱军对中国房地产报记者指出，户籍制度不只是人口登记与管理的问题，而是一个与福利制度设计、城镇管理体制、公共产品供给机制、各级政府间财政关系等问题密切相关的制度。

　　而在诸多难点的背后，最大的难题则在于现有的财税体制不健全。“除了既得利益群体不愿意福利被分享外，财政支持问题是影响户籍制度改革推进的最主要问题。”该中心研究员易鹏对中国房地产报记者说。

　　他给记者算了一笔账：一个农民变为市民，政府在公共服务、基础设施等方面的投入最低要10万元。目前让2亿多农民市民化，最低财政支出要20万亿元，未来让要八九亿农民实现市民化的话，财政投入要达到几百万亿元的规模。

　　问题还在于，在现行财税体制下，地方政府预算收入由上级支付，按其户籍人口核定。因此，地方政府如果要扩大城镇福利制度覆盖的范围，会主要考虑本地户籍农业人口。因此，对流入地而言，吸引外来流动人口市民化缺少动力。

　　“就流动人口落户的财政投入问题，是国家层面给解决，还是流出地解决，还是流入地解决，目前都处于争论之中。”郑明媚说。

　　另有人士担忧，户籍制度改革涉及公安部、民政部、国家发改委、财政部等多个部委，如何协调各部委之间的利益，也是一个亟待解决的问题。