“三公”真假账5万元公务经费如何接待200批客人

    [ 预算公开是最大的反腐，这是制度性问题。腐败的根源在于收支缺少制约和监督，预算乃政府行政之母，政府收支涉及到所有的行政部门
    本月18日，中央部门陆续公开了各自的决算报告。其中，自2010年开始，至今持续了三年的“三公”经费决算报告公开达到了最佳状态，各部门基本总列了“三公”经费的基础项目。
    在“三公”经费“零增长”的要求下，除个别单位外，中央部门总体实现了“负增长”。
    2010年中央单位“三公”经费决算支出合计94.7亿元；2011年，中央单位“三公”经费决算支出合计93.64亿元；2012年，中央单位“三公”经费决算支出合计74.25亿元。
    比较上述数据可见，2012年较2011年“三公”经费支出减少19.39亿元；2011年较2010年减少1.06亿元。2012年的是2011年的18.3倍，约为18.3亿元。
    18.3亿元的巨大落差，原因何在？“三公”经费到底还有多少水分可以挤压？财政部门并未给出明确解释。
    6月27日，财政部部长楼继伟向十二届全国人大常委会第三次会议作2012年中央决算报告时只解释称，2012年中央行政事业单位等“三公”经费支出比预算数减少5.59亿元，主要是各部门切实落实中央有关厉行节约的要求，大力压缩“三公经费”，减少了相关支出。
    根据决算报告，中央单位“三公”经费中，因公出国（境）经费19.45亿元，低于预算2亿元；车辆购置及运行费40.67亿元，较预算减少了2.81亿元；公务接待费14.13亿元，比预算减少0.78亿元。
    一个比同年度预算减少5.59亿元，一个比上年度决算减少18.3亿元。“这确实需要反思和总结并找出详细原因，据我了解，财政部在向全国人大常委会作决算报告之前，已经有了一个详细的梳理，但原因和对策的分析报告，还需要一个过程。”财政部一位内部人士对《第一财经日报》记者表示。
    而从楼继伟的解释中也可以看出，政府的确在过“紧日子”。政府花钱受财政预算制约、财政预决算接受社会监督的行政路径逐渐明朗。
    十八大召开之后，以中央“八项规定”为代表的厉行节俭、反对浪费的系列决策出台，除了中央单位，接受本报记者抽查采访的省市县乃至乡级政府部门，都普遍感觉到在“三公”消费上“勒紧腰带”——“原准备盖的办公楼不盖了，该买的车不买了”；“往年热闹的年会改在食堂甚至取消了”；“下饭店的机会也减少了很多，就是下饭店也不敢点位菜了”；“别说出国，就是国内考察旅游的项目都紧缩了。”
    “李克强总理上任后一再强调信息公开。中央要简政放权，必然要解决收支公开问题。收支公开面太广，要抓住突破口，而对于‘三公’经费问题，老百姓又比较关注，这是为什么政府把‘三公’经费公开作为突破口的原因所在。”北京大学财税法研究中心主任刘剑文教授对本报记者表示。
    7月9日，国务院办公厅印发《当前政府信息公开重点工作安排》，其中，对“三公”经费领域的政府信息公开工作做出部署。上述文件明确了各级政府“三公”经费全面公开的时间表： 2013年，各省级政府要全面公开省本级“三公”经费；全国市县级政府争取在2015年之前实现。
    厘清概念和科目
    2006年，国家行政学院教授竹立家以理论和经验模型的方式，通过大量的数据和材料梳理得出了一个惊人的结论：2004年，公车消费、公款吃喝和公费出国三者相加费用为9000亿元。
    这一结论至今仍存在巨大争议和影响。竹立家告诉本报记者，“之前也有人分别统计过公款吃喝、公款出国等费用，但是我第一次把三者加在一起，这些数字都是有出处和根据的。”
    上述数据出自竹立家撰写的一篇题为《政府管理改革的几个切入点》的文章，发表在《学习时报》上。
    之后，《人民日报》记者采访了竹立家和财政部预算司有关负责人，发表文章《我国每年公款消费近9000亿元的说法不实》。报道中，预算司负责人反驳了竹立家“9000亿”的说法，并列举了一份2004年全国“三公”消费数据：公车数量180万辆、公车消费1000亿元；公款伙食费172亿元；干部公费出国费用29亿元。三项合计1201亿元。
    “三公”经费的概念由此被提出，并受到社会和中央的关注。
    1201亿元全国“三公”实际消费数据，是迄今能够找到的唯一官方权威数据。这一数据与来自民间的9000亿元相差甚远，原因何在？竹立家的解释是，这1201亿元只是国家财政预算支出，而预算外的“三公”支出是大数而不是小数。
    “我一直都认为，不但要算经济小账，更要算政治大账。这些数字媒体不要过多去纠结，而是应该找到‘三公’经费问题的高度和真正的价值点。” 竹立家认为。
    然而，至今“三公”经费的概念仍不清晰和明确。
    6月28日，审计署行政事业审计司司长刘正均对外表示，在这次预算执行审计中发现，“三公”经费概念不够清晰。“三公”经费并非公款出国旅游、公车私用和公款吃喝的同义词。而目前政府在公开“三公”经费时没有进行必要的解释，有可能误导社会公众。
    而在2011年之前，业已存在许久的“三公”支出并未体现在财务预算和决算报表中。彼时，在财政预算分类科目中没有“三公经费”这一科目，这部分支出以“其他名目”安置于各个科目之中。
    直至2011年6月，全国人大常委会表决通过关于批准2010年中央决算的决议，经财政部汇总并向社会公布，2010年中央行政单位、事业单位和其他单位“三公”经费支出合计94.7亿元。2011年，成为“三公”经费公开的元年，“三公”经费在经济科目表中成为专门科目。
    刘剑文介绍说，“三公”经费是指政府公务性支出，即政府履行职责所花费的费用，本身是个中性概念。其核心是公务，将“三公”仅理解为“公款吃喝、公款出国和公车”存在误读。“三公”经费的存在有其必要性，关键问题在于合理合法合宪与效用最大化。
    以7月18日“出炉”的《气象部门2012年度部门决算》为例，气象部门对其“三公”经费支出的账面进行了全面解读。除公布常规预算执行情况外，还以中央、省、地级市为单位进行分级统计：“因公出国（境）”支出决算1217.78 万元，除统计人数、组团次数等，还细化到具体参与会议名称；“公车购置与运营”所支出的1.6亿元则计算出每辆车的平均购置或运行费用。相对而言，3515万元“公务接待费”的用途说明显得模糊很多——执行公务、开展业务科研等。
    “相较于去年，内容细化很多，总体来讲看到了巨大进步。但进一步细化和公开的空间还很大。”刘剑文表示，财政部门统一对预决算的“收入”和“支出”进行科目编码。“收入”由大到小分为“类、款、项、目”四级。“支出”分为“类、款、项”。预决算中编码越细，公众解读越清楚。
    尽管以中央部门“三公”经费为代表的政府预算公开已向前迈进，但由“三公”经费概念引发的争议并未消除。
    根据中央部门预、决算报告中的所列名词解释，纳入中央财政预决算管理的“三公经费”指中央部门用财政拨款安排的因公出国（境）费、公务用车购置及运行费和公务接待费。
    这与公众所理解、多年来约定俗成的“公车消费、公款吃喝和公费出国”的“三公消费”大有出入。
    根据现行的财务管理制度，中央部门收入主要由四部分构成：财政拨款收入、事业收入、事业单位经营收入与其他收入。在部门预决算中得以披露的“三公”经费仅为“财政拨款收入”一项中涉及的“三公”经费，而来自其他收入而用于“三公”消费的数字或不止于此。相当部分的“三公”经费并未受国家预决算的管理，亦未向社会和公众公开。
    此外，部分实际为“三公”经费的项目，被嫁接到其他决算科目之中，如接待费用被嫁接到会务费用之中。
    如此一来，公开“三公”经费的效用大打折扣。
    财政部内部人士告诉本报记者，“三公”经费的概念，随着信息公开的推进和财政体系的进一步改革，会作为一个科目继续完善和细化。
    防止体外循环
    政府决算公开，尤其是“三公”经费预决算的公开，随着由中央到省级再到市县一级的推进，体量将越来越庞大。除了厘定概念和细化项目，如何防范“明紧暗松”、“上紧下松”的预算外即所谓体外循环，成为财政部门未来一段时间急需解决的任务。
    6月24日，审计署发布《中央部门单位2012年度预算执行情况和其他财政收支情况审计结果》。报告显示，多个部委随意改变项目支出内容或者超标准列支，预算约束力小，预算编制的随意性突出。
    据上述审计结果，国家发改委所属能源研究所公务接待费实际支出179.57万元，超出预算130.57万元。委本级有9个会议超标准列支15.96万元；28个因公出国(境)团组超标准列支62.31万元。委本级接受所属单位资助因公出国(境)费用4.6万元。委本级有42个因公出国(境)团组未纳入年初计划，9个团组存在超过规定天数问题。
    教育部本级在项目经费中列支的会议费695.49万元，没有纳入会议费预算管理。部本级有3个因公出国（境）团组超标准列支2.41万元；有2个会议超标准列支54.38万元。部本级将4个会议的14.41万元支出转嫁给下属单位，将3个会议的18.61万元支出转嫁给其他单位。
    此外，商务部、国土资源部、环保部等部委亦有将会议费和出国费用转移至下属单位，让其为超支“三公”消费埋单的现象。
    对于上述现象，德勤华永会计师事务所原高级审计师马彦超认为，公务经费的多少应根据当年的考核目标来确定。盲目追求“三公”经费缩减，表面看经费减少了，实际上大量处于“体外循环”，更加难以监管。
    预算编制粗放、执行随意且无有效监督与惩戒，致使部分“三公”消费甚至不进入“三公”经费的监管范围，通过虚设项目、转移资金、向下属单位转嫁费用，实现“体外循环”，预算约束的作用力有限。“三公”经费的公开，计较账面金额的多少更非最终目的，主要目的应是促成其合理使用。
    “预算外资金的循环是整个预算制度的大问题，涉及两个方面：一是政府所有收入要求纳入预算管理中。但实际上并不如此，预算管理还是不够严厉；二是政府不花钱，让下属企业来花钱，存在转嫁支付的问题。”北京大学宪法行政法研究中心副主任王锡锌告诉本报记者。
    四川省成都市一市局级单位的财会负责人告诉本报记者，财政预算是个大蛋糕，层层划分下来，到各基层单位已所剩无几。一方面上级单位或兄弟单位要接待；另一方面又需符合预算，否则单位无法通过目标考核。如此一来，只能考验单位财会部门工作人员的“脑子”。虚增项目、搭车捆绑、赊账透支等等“救火方案”应运而生。
    “有时快年终了，发现无法平账，赶紧想办法修改做大年初的预算也是可行的。”上述负责人说，类似“套娃”般的单位账目层层相掩，外界更难以知晓其中真假。
    广西某旅游城市政府接待办负责人表示，因中央“八项规定”，今年1月份接待办接待任务同比下降30.8%，2月份同比下降54.3%，1至2月，同比节省经费26.28%。但是尽管如此，该市作为旅游热点，接待任务依然“压力山大”。
    据上述旅游城市接待办统计，2012年，当地共接待副厅级以上干部3000多批次，5万余人次。中央某事业单位驻该市机构负责人称，近几年，单位财政每年划拨公务经费定额5万元，但是每年接待客人近200批次，经费不够只好四处“化缘”，转嫁经费压力。
    一些政府部分和被拨款单位从专项财政支出中巧立名目挪作“三公”消费，但在账目上却不列入“三公”支出。
    审计署驻某地特派办公室一位负责人在审计中发现，在有些干部的财务报表上，“三公”经费达标，但是很多会议、差旅费在培训、科研等其他项目开支。“换了个马甲”，“三公”消费并未真正降低。
    做好预算“笼子”
    “制度的笼子存在年久失修的问题。”财政部一位司长表示，财政部会同相关部门制定的约束公务消费的制度有几十项之多，但其中不少制度已脱离实际，可操作性不强。
    据河北省一位县级审计局局长介绍，基层公务接待标准执行的财政部1995年159号文，这一规定要求地方行政事业单位业务接待费不得超过当年单位预算中“公务费”的2%。目前已不符合实际情况和需求。
    “约束‘三公’消费、强化现行预算制度的分配与监督职能，最终还是要回到制度化和法治化建设的轨道上来。”刘剑文认为，“按照十八大确立的精神，要建立全口径的预决算管理体系，将政府全部收入纳入到预算管理制度中来。”
    8月中旬，全国人大常委会将决定是否对《预算法》修正案进行第三次审议。
    这部被寄予厚望的法律，自2010年启动修订草案的编制工作后，2011年形成一稿、2012年初一审、2012年7月“二审稿”再次公开征集意见，收到反馈超过30万条。
    学界专家普遍认为，预算公开的具体程序和内容、细化预算编制、经济分类与预算科目设置的精细化与严谨化等内容均需进一步明确。
    《预算法》强调的是对政府收支行为的监督问题。“三公”经费正属于政府支出范围之内。“尽管《预算法》很难直接涉及‘三公’经费的问题，但《预算法》修正案将对预算制度的原则、范围和程序进行规范。现行预算制度管理将更为严格，受约束的行政部门也将对‘三公’经费执行标准更严控，执行更细化。”王锡锌说，“未来纵向看，预算公开条目编码和经济分类更细化；横向看，预算方案的讨论、提出、制定与调整过程将实现动态公开。”
    概念不清、科目不细、费用被肢解、被转嫁、体外循环等等因素，都与“三公”经费的“笼子”建设有关。这些漏洞也是造成“三公”经费水分过大的原因所在。
    要约束“三公”经费，预算公开是关键。王锡锌认为：第一，所有的收支应纳入预算管理系统，不能允许预算外循环。否则无法纳入预算管理监控，这不仅是群众无法监控，甚至是政府内部也无法监控；第二，更深层次公开。预算过程要公开、调整变化的动态要公开；第三，需要全社会更为广泛地参与监督。
    刘剑文认为，预算公开是最大的反腐，这是制度性问题。腐败的根源在于收支缺少制约和监督，预算乃政府行政之母，政府收支涉及到所有的行政部门。
    “政府预算公开是财税体系的改革，改革是一个过程，必将经历从‘三公’经费公开、一般行政经费公开到预算完全公开的渐进式发展路径。”刘剑文说。