“网格化”实验 福建探索“网格化”或是未来治理手段

    韩雨亭 杜雪 

    每天，在福州市庆城社区居民委员会上班的赵翼都要填写上级部门发过来的许多表格，这些表格大部分都是对该社区居民和党员的“摸底”调查和事务申报，包括每位社区干部的自我测评表等。这是庆城社区2012年实行网格化管理后，每位社区管理人员面对的全新工作方式。 
    “我们之前不可能有这么多表格要填写，现在上级要通过表格评价工作业绩。”赵翼说，填写的表格内容覆盖了社区党建和居民生活等各个层面，无孔不入，按官方文件的说法是“不留盲区”。 
    这并不是一份轻松的差事。作为庆城社区居委会仅有的一名大学生，赵翼能熟练掌握网格化管理的各个操作系统，这让他很快成为骨干力量，并拥有其他年轻同事没有的政治身份——“党委副书记”。 
    2012年开始，为了推动创新社会管理和提高社会管理科学化水平，中共中央政法委员会（简称：中央政法委）作为最高统筹机构，决定在各省选取“试点”，探索网格化管理。 
    几个月的时间里，网格化管理系统在全国“试点”的城市社区和乡镇陆续建成。 
    所谓城市网格化管理，就是运用数字化、信息化手段，将城区行政性地按照一定标准划分为一个个的“网格”。通过加强对单元网格的事件巡查，建立一种监督和处置互相分离的形式。简言之，就是以街道、社区、网格为区域范围，以事件为管理内容，以处置单位为责任人，通过城市网格化管理信息平台，实现市区联动、资源共享的一种城市管理新模式。 
    这套更为精密的社会管理模式被视为社会管理创新的重大举措。在经济观察报记者的采访中，福州市很多基层官员和学者均表示，传统的行政力量管控城市的模式，在现代城市管理中面临诸多难题，“网格化”管理极有可能成为未来中国基层治理的一种重要手段。 
    “政府能主动发现并处理问题，将矛盾解决于萌芽状态。”福建师范大学公共管理学院副教授黄宁莺说。她从2012年下半年开始着手研究“网格化”管理。 
    但是，高科技和精密化的管控也引发了担忧：部分学者认为，如果分寸把握不好，有些地方政府会借此扩大权力边界，影响到公民自由和隐私。 
    “网格”管理进社区 
    最初，当黄宁莺教授在倾听庆城社区党委书记何窦灵介绍“网格化”时，她立刻想到了一部美国电影——《楚门的世界》，认为社区居民“生活在一个真人秀的节目当中”，人们生活中的每一秒钟都由上千部监控镜头注视着…… 
    黄宁莺很好奇社区居民对“网格化”究竟有什么看法，所以她特地制作了一套调查问卷，结果让她大吃一惊，大部分居民不知道自己的社区已经“网格化”了。“他们并没有感觉对生活有多大影响，多数居民认为很方便。”黄宁莺说。 
    福州市庆城社区位于市中心富有商业活力的地段，拥有住户1575户，人口4681人。 
    据“网格化”管理的均衡原则，庆城社区被分成了七个网格，300户左右划为一个“网格”，网格规模不算大，福州市有的“网格”规模达到700户/格。 
    一个网格分派三人管理，即所谓“一格三员”的模式。网格管理员通常由社区两委干部（支部委员和社区委员会委员）担任，而网格协管员则由原来的社区综合协管员担任，街道科室干部担任“网格监督员”。 
    每天，网格管理员的工作就是负责计划社区每周的工作任务，协管员需要天天上岗巡查、走家串户、和居民交流、收集问题和传达政策。 
    社区委员会拥有一套网格化综合管理系统，纸质工作记录几乎都电子化了。社区居民的全部信息都会被登录进入社区网站，包括整栋楼的信息（楼高、结构、户型、居住类型是出租还是自住），这套系统是中国电信提供的技术支持，网格所在区域是3D效果图，点击楼栋，就可以进入系统，掌握该社区的实时信息。每名网格协管员配备了手机终端，可以随时通过手机将新信息录入网格系统。 
    作为网格管理员，最重要的工作就是事件信息采集，发现居民生活中各种琐细问题：哪个地方发现了垃圾，哪个地方的路面有坑道，或者公物毁坏、路灯不亮等等，网格协管员均会通过终端录入系统，记录该事件的紧急程度、影响范围和处理情况等。 
    “网格化”管理展现了工作效率，社区的一举一动尽在掌握。某一栋楼新迁来一家住户或者某一家有人怀孕了……这些以前很久才知道的信息现在统统能在第一时间知道，并采取相应措施。 
    在系统界面右侧，列有“重点监控对象”，分别是：吸毒人员、矫正人员、上访人员、重精神病人员和邪教人员，名单和标准均由相关部门制定和标记。 
    对于重点监控对象，网格协管员每月走访两次，写走访记录，掌握他们的思想动向和行为逻辑。 
    赵翼说：“很多事情我们及时化解，苗头自然就没有了。” 
    在庆城社区的主要路口、学校、单位和社区大楼里，都安装了监控镜头。居委会跟当地公安部门商议，希望将监控线路和社区网格化管理系统“对接”，这样通过监控镜头就能及时发现异常情况，委派附近的网格协管员处理突发事件。中国电信还可以为社区用户提供一个插件，通过插件可登录社区系统查看家里老人和孩子的活动情况。 
    社区网格化管理系统也有提高和扩大社区服务的功能。“关心孤寡老人，如果孩子放学没有人接，可以让社区工作人员代为照看。”赵翼说。 
    据庆城社区的宣传材料称，在实施了“三员一格”新工作模式后，庆城社区基本实现了从粗放式管理到精细化治理的转变。 
    精细“网格化”对网格管理员的工作方式也提出了挑战——他们成为“网格化”系统中的“螺丝钉”。 
    每位协管员手机终端都安装了一个GPS定位功能，他们是否驻守岗位，走访了哪个家庭，GPS系统都有即时显示和记录。对于重点监控人员，GPS要确定协管员到过这些人员家里，才算完成工作，并将信息计入绩效考核。 
    “这么做主要是监督协管员，发生意外事故时可与网格附近的协管员保持联系。”赵翼说。 
    在他看来，网格化管理让行政工作更加精细，对社区工作人员的要求也更高，所有工作都会被量化，最后都要变成一叠表格和数据，这有点像从手工小作坊到流水线工厂的转变。 
    “工作完成不及时会扣分，未召开例会要扣分，社区出现垃圾堆积、刑事案件要扣分，新近人员未采集也要扣分。”一位网格管理员说。 
    面对新的管理模式，人员和经费困境开始凸显。赵翼说：“网格监督员通常不负责具体工作，我们每个网格真正做事的是两个人，整个社区只有14个人在工作。我们会按照网格评分表，按月评分，与工资挂钩。考评合格可以拿到60元补贴，良好是80元，优秀是100元。” 
    “网格化”是非 
    在法律上，居委会本属于群众自治性组织，没有任何执法权；但在现实中，它却承担了过多行政职能，行政异化让居委会备受诟病，也产生了“认同危机”。 
    故此，很多研究社区管理的学者希望利用“网格化”管理的契机，让居民参与共建，为城市社区管理注入新的活力，在创造出的“新单元”中解决目前街居体制面临的问题。 
    这是一个理想化的逻辑推理。“网格化”管理模式的设计者想借此改变基层治理工作方式，将社会服务和矛盾化解于基层，故此推出系列的量化标准，目的是让管理员和居民有“更多的接触”，及时掌握一手资讯。 
    但这些量化标准往往让基层管理员哭笑不得。 
    “把工作量化的出发点是好的，但制定时要考虑实际情况，很多事情是没办法量化的，例如，要体现居委会的调节作用，上级就给个指标，要求每年完成多少例纠纷，这很荒唐。如果我们工作做得好，没有纠纷，总不能为体现工作量制造纠纷吧？报不出外来人口，不是不报而是根本就没有。可是上面一定要你报，这哪里是实事求是？”一位社区网格管理员说到这里时，情绪显得略微有些激动。 
    另外，上级相关部门所要求的一些工作已经超过了网格管理员的权限和能力范畴，例如上面要求调查辖区所在的企业税收，这就让网络协管员十分为难。 
    “这是工商税务部门的职权，组织上要了解情况却跑到我们这里来，方向完全搞错了。为了这种事，我们分散了太多精力。”一个网络协管员对经济观察报记者说。 
    庆城社区在网格化管理上的有效推动，受到了省市政法委高层领导的重视，他们先后到社区参观了庆城社区居家养老服务中心、网格化管理信息平台的演示等。当地媒体也将庆城社区作为一个“网格化”案例推而广之。 
    但黄宁莺注意到，庆城社区如果继续按现在的工作方式继续下去，最后很容易变成“对上不对下”的形式主义。 
    庆城社区的居民黄小届也体会到“网格化”存在致命缺陷——权责不清。 
    他说：“社区有7个格，各自分管格区。一旦出了事，例如火灾，责任就分不清楚，自然组和网格组都不愿负责。再比如说，社区里有居民办酒席将街道弄得很脏，以前由卫生组负责督促，现在却找不到管事的人，卫生组长说这个事应该由所在‘网格’的‘格长’负责。” 
    经过一年的推动，“网格化”管理模式已在全国遍地开花，每个地方都推出了不同模式：北京东城的“数字化”网格之城，山西长治的“三位一体”管理模式，浙江舟山市的“网格化管理、组团式服务”信息平台…… 
    但福建省委党校法学教研部王利平对“网格化”持保守看法。他认为：“作为社会创新管理举措的社区网格化管理正在全国推行，这一举措是权力管制思维借助新技术手段在当下的延伸。” 
    在他看来，从治理层面而言，社区网格化管理仍是属于集中管控，与国际社会倡导的“多中心治理”理念相悖。“多中心治理”强调在尊重公民基本权利的前提下，实现多个中心的自治，从而达到治理的目的。 
    “目前，社区网格化管理建设正在耗费大量的公共财政资源，学者对这一社会管理模式应予以反思和矫正，而不要再给予过多赞誉和过头论证。”王利平说