加快国有资本退出为民营经济腾空间

　　作为全世界国有资产数额最大与国有经济比重最大的国家，国有资产在中国经济社会转型及全面建成小康社会的主要历史时期要发挥更大作用。国有资产不再仅仅是公有制的基础，还要成为消除社会动荡风险而维护社会持续稳定的基础。因此，经营性国有资产体制改革要从机构调整入手，实行行政主体与产权主体分离，制定5-10年国资规模及国有资本进退的中长期规划，启动5-10年国有资本经营中长期预算编制，加大央企产权多元化改革的力度，加快国有资本从充分竞争领域退出的速度，为民营经济发展腾出更大空间。

　　经营性国有资产管理的现状及问题

　　国有企业及国有控股企业是经营性国有资产的主要载体，国有经济是经营性国有资产运营的主要形式。与中国2001年加入W T O以来的经济高增长相同步，经营性国有资产保持了持续近10年的高增长。到2011年，国有及国有控股企业(不含金融类企业)的资产总额约85 .37万亿，所有者权益29 .17万亿；2001～2011年，国有及国有控股企业总资产实现增长4.4倍，所有者权益实现增长4.3倍。就经营性国有资产总额的增长幅度而言，同一时期的年均增幅高于G D P甚至高于财政收入增幅。经营性国有资产持续近10年高增长的结果，仍然无法掩盖经营性国有资产管理存在的问题。

　　用行政手段推动大国企之间的合并而组建超大规模的国有集团

　　与2001年以来经营性国有资产高增长所不同，国有大企业数量有所减少。但是，大国企数量减少尤其央企数量减少，依赖的不是市场力量，而主要是行政力量推动。大国企尤其央企之间的划转合并而催生了一批超大规模的国有集团。

　　依赖行政力量推进国企的央地对接与国企无边界扩张

　　大国企数量的减少，除了隶属同一级政府的国企之间的划转合并原因外，还有央企与地方国企的连接联合合并(简称央地对接)的影响；超大规模国有集团所承载的巨大资产规模，除了大国企合并使资产额倍增的原因外，还有大国企持续不断向主业以外的其他产业无边界扩张而导致资产额快速增长。无论是国企的央地对接，还是国企无边界扩张，往往都依赖行政力量。而国企对政府审批与发放牌照的巨大影响力使其具有无边界扩张的冲动。

　　追求国资及国有经济更大范围的控制而极大压缩民企发展空间

　　国有资本要进入涉及国民经济重要领域与涉及国家经济安全的领域，是政策导向。但这种政策导向缺乏对相关产业或相关领域的具体规定，在实际执行中演变成了国进民退与国资及国有经济更大范围的控制。

　　国资及国有经济从产业上游到下游的扩张进一步扩大了控制范围。行业禁入政策及规定，形成了国有经济控制资源能源而占据产业上游、民营经济依赖资源能源而位于产业下游的格局。这种产业格局虽然会导致上游的国企不断提高资源能源价格而获取超额利润、民营企业因资源能源价格上涨而利润不断下降的结果，但是，民企在产业下游的发展空间仍然较大。为了提高国资控制力与扩大国有经济的控制范围，国有企业不断向下游扩张。这种扩张虽然一度遭到民营企业的抵制，但是，占据产业上游控制资源能源与优先获取金融资源的优势，决定了国有企业可以快速地向下游突进。国有企业向产业下游的扩张，进一步扩大了国资及国有经济的控制范围。而更多领域及更大范围的国进民退使民企及民营经济的发展空间被压缩。

　　重视国企尤其央企的规模扩张而忽略其国际竞争力的提高

　　国企尤其央企的规模扩张，既能凸显国资管理部门的政绩，又能为国企经管层的业绩考核及奖励提供保证；国资管理宏观层的规模扩张导向可以在国资运营微观层得到比较好的贯彻。但是，往往导致的是国企尤其央企国际竞争力提高的被忽略。

　　从国企尤其央企做大的过程及做大后的现状看，国际竞争力不仅没有提高，反而有所下降。如果比较技术创新指标与万元工资福利产生利润额的劳动效率指标，某些国企尤其央企做大后的国际竞争力大幅度下降。

　　同样，在经营性国有资产管理中，国有资产保值增值应该表现为国有资产额的合理增长，但是，国资管理政策所推动的国有资产规模快速增长，往往实现的是国有资产的片面保值增值，导致国有经济效率与质量下降。

　　经营性国有资产管理的观念转变与思维转变

　　经营性国有资产管理存在的问题，既有管理制度与方法的原因，也有管理观念与思维的原因。随着经济体制改革的不断推进及深入，国有资产管理制度与方法也在不断改革及完善，但是，国有资产管理的观念与思维几乎没有转变，与市场化进程不相适应、与国际化进程相脱节。在中国经济社会转型及全面建成小康社会的重要历史时期，经营性国有资产要发挥比“保值增值”更大的经济社会效应。因此，应当把经营性国有资产管理放在现有的经济社会转型大背景进行定位，转变观念与思维，通过发挥其宏观调控和引导作用而实现对全社会资源的高效合理配置，在支持经济体制改革深化的同时兼顾社会体制改革的全面推进，为国企与民企的公平竞争与发展创造充分的物质条件和良好的市场秩序。

　　经营性国有资产管理要强调对全社会资源配置效率提高的支持

　　经营性国有资产管理，既要强调国有经济的增长及规模扩大，更要关注全社会资源配置效率的提高。在某种意义上，当一部分国有集团正在演变成或已经成为特殊利益集团时，要确立打破国有企业垄断各类资源、改变行政力量过度支持国有企业、实现不同经济体对全社会资源的公平占有及使用的改革导向。

　　经过35年(1978～2013)的改革开放，国有企业垄断问题不仅没有被打破反而变得更加严重。因此，经营性国有资产管理应当着眼于全社会资源配置效率的提高，通过不断优化经营性国有资产的布局结构，依托国有资本经营预算的引导与调控作用，在维护国家安全和确保国计民生的前提下，适当降低国有资本在某些资源性与充分竞争性领域的控股比例，尽量减少这些领域国有独资和绝对控股国有企业的数量，继而逐步打破国有企业长期垄断各类资源的格局。

　　经营性国有资产管理必须立足于宏观层面推动实现国有企业和其他企业经济体对全社会资源的公平占有和使用，引导国有资本的正确流向，并为其他类资本进入自然资源领域或国企独占领域留出空间，还应当推动实现各类经济体在“政策资源”面前的一视同仁，为其他类经济体的发展创造公平、合理制度环境和政策环境。

　　经营性国有资产管理要重视对经济社会体制改革深化的支持

　　经营性国有资产管理要关注国有企业改革深化、国有经济布局优化、经济可持续增长及对经济体制改革深化的支持。同时，经营性国有资产管理还要以更加宏观和宽广的视角，依托5-10年的国有资本经营中长期预算为社会体制改革深化及全面推进创造条件。

　　经营性国有资产管理应依托5-10年的国有资本经营中长期预算，为城乡二元社会结构改革的加快推进提供物质支持。在国有资本经营中长期“大预算规划”及概算中，应当有5-10年变现国有资产与减持国有股权而筹集社会改革成本的规划，把出售部分国有资产、国有股减持以及存量资产证券化等多种方式取得的部分收入用于社会体制改革成本的支付。

　　经营性国有资产管理要维护国企与民企公平竞争的秩序

　　社会主义市场经济体制及其作用发挥，既离不开国有经济及国有企业，也依赖民营经济及民营企业。面对强势的国企，民企根本无法与其公平竞争。经营性国有资产管理应该打破保护国企的思维桎梏，出台政策并采取措施维护国企与民企公平竞争的秩序。

　　国有资本应当依托“有进有退、有所为有所不为”和“抓大放小”的政策，本着“不与民争利”的原则，尝试各种方式退出完全竞争领域和垄断竞争领域。经营性国有资产管理在推动国有资本从充分竞争领域“有序退出”的同时，还要实现国有资本的“进而有为”，进入关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，并且保持在这些领域的规模和质量上的绝对优势和控制力。

　　经营性国有资产管理在提高国有经济控制力和影响力的同时，还应关注非国有经济的发展，为非国有经济和民营企业的发展腾出更多空间，形成国有经济与非国有经济相互补充、互相依存的竞争格局。

　　推动国资规模与国有资本经营中长期预算的编制

　　经营性国有资产管理体制改革，不仅要进行机构调整，实行行政主体与产权主体分离，还要相应完善管理手段。编制国资规模及国资变现与国有股权减持的中长期规划(以下简称“中长期规划”)，有利于政府把控国有资产管理的方向，使国有资产管理更好地服务于宏观调控需要和国民经济调整及转型需要。与此相适应，在总结国有资本经营年度预算编制及实施的经验教训基础上，启动国有资本经营中长期预算的编制。需要强调指出的是，国有资本经营中长期预算要围绕国资规模及国资变现与国有股权减持的中长期规划目标的实现而编制并实施。

　　经营性国有资产管理由于缺乏与国家发展规划相对应的中长期规划，导致其运营及管理的无序和偏离目标。中国改革开放以来，一直致力于多种经济共同发展，但是，国有资产仍然高速增长及规模日益庞大，国有资本依然控制着垄断性行业之外的若干竞争性领域。因此，要尽快启动并着手编制未来5～10年国资规模及国有资本进退的中长期规划，通过规划的编制和实施来实现部分国有资产出售和国有股权减持，进而实现国有经济布局的有效调整及优化。

　　国资规模过大及国有资本控制若干竞争性领域降低了经济效率。截至2011年底，全国国有及国有控股企业(不含金融类企业)资产总额已近85.37万亿元，国有资本不仅牢牢控制着关系国家安全和国民经济命脉的垄断行业，还控制着若干竞争性行业或领域。国有资本过多的进入充分竞争行业并在这些行业“做大”，不仅不利于民营经济发展，而且降低了全社会资源的配置效率。目前，国有企业的净资产收益率与万元工资福利产生利润额大大低于民营企业，与国有资本过多过大控制若干竞争性领域有直接的关联。

　　国资规模及国有资本进退的中长期规划要关注国有资产规模大小，在国家鼓励非国有经济发展的历史阶段，国有资产的增长速度应该与国民经济增长速度相一致或低于国民经济增长速度，严格限定国有企业尤其央企所分布的行业或领域，对于那些不在规划范围内的企业或公司，要通过证券市场或产权市场进行变现，以实现国有资本从充分竞争领域的退出。

　　加快央企产权多元化与国资变现的改革进程

　　市场经济体制的建立及完善，要求加快国企产权多元化改革，把国企塑造为公平参与市场竞争的主体之一。与小微国企或地方国企力度较大及成效显著的产权多元化改革相比，央企的产权多元化改革十分迟缓。在某种意义上，央企更热衷于做大及扩大规模，既使某些央企程度不同地推进了产权多元化改革，也仅仅是在子公司或子分公司层面允许非国有资本入股参股。央企产权一元化形态的固化，不仅无限加大了国企监督成本与控股成本，而且会使更多央企演变为特殊利益集团。因此，必须加快央企产权多元化改革进程。与此同时，在经营性国有资产的其他管理级次，也要相应加大国资变现与国有股权减持力度，筹集社会改革成本，放大国有资产支持社会体制改革的经济社会效应。

　　重视并着手解决国企监督成本与国资控股成本过高的问题

　　经营性国有资产规模的不断扩大，国企尤其央企的超大规模，使国有资产管理面临着两大难以解决的问题。一是国有企业的监督成本过高，二是国有资本的控股成本过高。就国有企业的监督成本而言，是指各主体在监督国有企业运营过程中所发生的各项支出，既包括行政手段的监督成本，经济手段的监督成本，也包括公安、检察院、法院等主体的监督成本；除此以外，还包括国有企业为了应付监督及反监督而采取相应措施所发生的支出。就国有资本的控股成本而言，既包括政府对国企母体或国企总部的控制成本，也包括国企母体或国企总部对下属子(分)公司的控制成本；控制成本既有经济层面的，也有非国有资本“搭国有资本便车”而产生巨大“寻租成本”。因此，经营性国有资产管理必须要下决心着手解决国企监督成本与国资控股成本过高的问题。过高的国企监督成本和国资控股成本降低了国有经济的运行效率，不仅抑制了国企尤其央企的科技创新力，也影响了国有企业的国际竞争力。

　　推进央企产权多元化改革而弱化其已经形成的特殊利益集团效应

　　国企监督成本与国资控股成本过高问题，在央企层面表现得十分突出。机制转变是降低监督成本与控股成本的前提。因此，必须加快央企产权多元化改革进程。

　　———制定及出台相关政策加快央企产权多元化改革。在2002-2005期间出台的国企全面改制政策及若干个文件，有效推动了小微国企和地方国企的产权多元化改革。这些政策及文件在今天已经难以推动央企的产权多元化改革，因此，应着眼中国经济社会转型及经济结构根本性调整，专门出台推进央企产权多元化改革的政策。要清醒地看到，央企不会主动进行产权多元化改革，必须出台政策推动其改革。

　　———央企产权多元化改革设计要着眼于打破对特殊利益集团的保护。部分央企已经成为特殊利益集团，是不争的事实。央企产权多元化改革，不单纯是为了改变央企的组织形式及资本结构，还要力求能够动摇央企的特殊利益集团地位。因此，央企产权多元化改革必须与打破对央企特殊利益集团的保护结合起来。如果央企产权多元化改革不能触及并打破对央企特殊利益集团的保护，某些央企所出现的“控制权比所有权更好”现象，会进一步加剧国有产权的异化效应。

　　加大国资变现与国有股权减持力度筹集社会改革资本

　　国有资产在中国经济社会转型及全面建成小康社会的重要历史时期，要发挥更大作用。依托国有资本经营预算，变现部分国有资产筹集社会改革成本，会使国有资产成为消除社会动荡风险而维护社会持续稳定的基础。

　　———按照中长期规划来确定5-10年的国资变现及国有股权减持规模。国资变现及国有股权减持中长期规划应包括5-10年国资规模、国有资本分布、国有控股比例的具体规定，如国有资本控股在重要领域如石油石化电力电信等可按35%-51%比例控股，一般领域钢铁煤炭设备制造可按15%-35%比例控股；充分竞争领域可按1%-15%比例参股。部分国有资产变现有多种方式：一是国有资产的直接出售；二是国有股权的减持；三是国有资产证券化后的变现。在多种形式的国有资产变现中，要尽可能通过证券市场与产权交易市场进行操做。

　　———通过部分国资变现及国有股权减持来支付相应的社会改革成本。在国有资产尤其经营性国有资产对社会体制改革支持上，应重点推动城乡二元社会结构改革，加快城乡一体化进程，实现“人的城乡一体化”。由此形成的社保等支付缺口，可以考虑通过变现一小部分国有资产及减持部分国有股权的方式来弥补。以一定数额国资变现筹集社会体制的改革成本，既符合经济运行规律的要求，也符合社会发展规律的要求。当然，在国资变现的政策出台及具体操做上，还要有国有资本经营中长期预算、全国性社保基金中长期预算等条件的完善及配套。

　　(作者单位：财政部财政科学研究所)