国有能源企业改革不能一刀切

　　国有能源企业分为商业性和政策性等不同的功能，对其改革也应有所区分。

　　本报记者 张一鸣

　　从“奢侈消费”到“垄断”，国有能源企业一直站在舆论的风口浪尖上，改革的呼声此起彼伏。国有能源企业为什么有存在的必要性?与其它国有企业相比，国有能源企业具有哪些特性?它的改革路径有什么不同?为此，中国经济时报记者日前专访了国务院发展研究中心企业研究所所长赵昌文。

　　国有能源企业存在的必要性

　　中国经济时报：现在外界对国有企业特别是国有能源企业的质疑声很多，你认为引发质疑的原因是什么?

　　赵昌文：国有企业在社会上遭遇质疑，一方面是国有企业确实存在一些问题，如一些企业处于自然垄断行业甚至存在市场垄断的现象、与民营和外资企业相比微观效率较低等。另一方面，社会对国有企业也不完全了解，甚至存在一些误解。国有企业尤其是非上市公司的很多信息没有公开，特别是能源国有企业的很多数据只有政府宏观管理部门才有，这种信息不对称对很多问题产生了天然的放大效应。

　　中国经济时报：你认为现阶段国有能源企业是否有必要存在?

　　赵昌文：国有企业普遍存在于世界各个国家，即便市场化程度相对较高的OECD国家，国有经济也占有较高的比重。据OECD在2010-2011年的国有企业调查显示，截至2009年，在OECD国家，政府持股超过50%的国有绝对控股、相对控股企业资产价值接近3万亿美元，就业人数超过900万人。国企资产价值与该国GDP的比值平均在15%左右。中国的国有企业占比相对较高，其中工业领域大概为1/3，服务业领域比工业领域稍高，能源领域更高，达到3/5的比重。

　　国有企业占比较高与中国现在的历史阶段有关。从发展阶段的角度来看，世界上许多国家在工业化快速推进或实现现代化的过程中，国有企业都曾发挥过重要作用。虽然总体上判断我国已经进入到了工业化的中后期阶段，但仍处于工业化和现代化发展的关键时期，特别是中国地区之间的发展水平差异很大。所以，国有企业仍然可以发挥其重要作用。历史上，任何一个国家从工业化到现代化的过程中，国有企业都是一个重要的手段和工具。

　　而且，我国社会主义初级阶段的基本经济制度决定了需要国有经济在一定时期内发挥主导作用、多种所有制经济共同发展，加上转型过程中法律制度不完善、市场机制不成熟等因素，国有企业应该而且需要在较长时期存在，能源领域的国有企业更是如此。

　　中国经济时报：“垄断”是传统能源领域国有企业饱受质疑的原因之一，你认为是否应该允许能源领域存在“垄断”国企?

　　赵昌文：理论上说，垄断企业应具备三大要素：一是市场中某种产品唯一的供应者，并且没有任何替代品;二是垄断企业具有对该产品价格的完全控制权;三是该行业具有很高的进出壁垒。一般衡量单个企业的垄断程度常用勒纳指数和贝恩指数，前者用实际价格与边际成本的偏离程度反映垄断，后者与勒纳指数类似，只是将其中的边际成本改成了平均成本，同时更能反映垄断所产生的绩效。衡量市场垄断程度的指标主要有集中度、赫芬达尔指数、交叉弹性等。

　　实践中，衡量企业是否垄断，主要有两个指标——资源占有率和市场占有率。据此分析，传统能源领域中的国有企业的确具有“垄断”性质。
　　
　　但是，不能一概而论地认为传统能源领域中国企所有的 “垄断”都是不好的。相反，能源领域中国企的垄断地位在产业链的一些环节上是合理的，在另外一些环节上是不合理的。主要是看是不是符合两个条件：第一，是否有助于降低成本、提高效率、实现规模经济;第二，是否有助于提供价格更低、质量更好的产品和服务。

　　在自然垄断行业，国企的垄断行为具有合理性，过度竞争反而不利于企业向消费者提供更高质量的产品和服务。比如电力产业的电网环节具有自然垄断属性，企业过多未必能够给老百姓带来便宜的电价和更好的服务。但是，这并不意味着现有的两家电网公司的模式就是最好的。到底应该有几家电网企业，要在真实的经济技术指标的基础上，用运筹学和优化理论去研究，寻找到合适的均衡点。而在电力产业的其他环节，如发电和售电，政府则可以鼓励适度竞争。

　　中国经济时报：民营资本希望进入到能源领域，目前民资进入能源领域存在哪些问题?应当如何看待这些问题?

　　赵昌文：应当鼓励民营资本进入到能源行业，包括一些有自然垄断性质的环节。目前我国的能源产业除了石油和天然气外，煤炭、电力、新能源已经完全对民营资本放开。即使是石油和天然气，也在一些环节已经放开。

　　“新36条”及其配套细则出台后，实际上，民营资本进入到能源领域已经没有太多的政策障碍。当然，民营资本进入到一些特定的能源领域，不仅仅是行政准入许可的问题，还存在经济上的门槛。比如石油和天然气的输气管道，已经对民营资本开放，但由于资金规模大、回收期长，并不是所有民营资本都有兴趣或有能力去投资的。在开采领域，由于矿产资源属于国家所有，加上勘探开采领域是高风险的，需要很强的技术经济能力，目前绝大多数的民营企业缺乏相应的技术能力，也可能不愿意承担勘探开采中风险损失。

　　所以，对能源领域进行改革，一定要先对能源产业分类，像石油天然气行业、电力行业、煤炭行业、新能源行业，性质完全不一样，有些是完全竞争的行业，比如新能源的很多领域国有企业并不多，民营企业占主导地位。煤炭行业的国有企业数量虽然不少，但其竞争程度比石油天然气行业高许多，现在市场不好不仅跟体制有关系，与市场环境也有很大的关系，不仅民营企业不好，整个行业效益也不好。因此，不能简单地用一个原因去解释所有的事情。

　　改革应区别国企性质

　　中国经济时报：在进行国有能源企业改革时，是否对企业有统一的改革模式?

　　赵昌文：根据国有企业提供的产品和服务属性、所处行业的重要性以及所处行业市场机制的有效性，可以将国有企业分为两大类别：竞争性国企和兼有政策性功能的国企，其中，具有自然垄断特征的行业、提供重要公共产品和服务的行业、涉及国家安全的行业以及包括部分支柱产业和高新技术产业在内的国企大体上属于兼有政策性功能的国企。

　　能源领域虽然与一般制造业领域有不同的性质，国有能源企业也可以区分为商业性国企和兼有政策性功能的国企，对不同性质的企业进行改革的方法也不同。但要明确，我国正处在经济体制转型和经济发展方式转换的关键阶段，私有化不应该成为能源领域国有企业改革的选项。

　　中国经济时报：不同性质的能源国企应当如何改革?

　　赵昌文：竞争性国企和政策性国企的改革不一样。对于处于竞争性领域的商业性国有能源企业，除了社会责任外，唯一的目标是经济效益，它们的改革应该淡化所有制，强化公平竞争，这意味着即使是国有企业也不应该得到政府的优惠政策，包括资源、市场、财务等方面。

　　而具有政策性功能的能源国企下一步改革的方向是在充分的规制上，企业要在监管和规制条件下以尽可能低的成本来满足和实现政策性目标和社会性目标，它们可以兼具经济目标，但是经济利益不是主要的。

　　因此，在现在这个阶段，对不同性质的国有企业应执行不同的考核标准。功能性国企的考核是在满足规制的条件下，以尽可能低的成本实现政策和社会目标，同时兼有一定经济方面的考量;竞争性国企的主要考核是财务目标。

　　此外，对具有政策性功能的国企，政府和企业之前应通过契约的关系，也就是合同的关系进行管理，政府采取购买服务的形式，而不应该是行政命令式让企业提供服务。

　　中国经济时报：现在不少能源企业都是上下游一体的国企，在产业链的一些环节是竞争的，另一些环节又是垄断的，如何界定它们的属性?

　　赵昌文：不少国有能源企业已打通了全部的产业链，应根据企业在不同产业链上的环节去判断国有能源企业的属性，其中石油和电力的自然属性、经济属性、社会属性决定它的政策性要强于一般的制造业企业。

　　国家安全有经济安全、政治安全、军事安全等。就能源企业来说，石油、天然气行业在某种程度上确实涉及到国家经济安全，而且也有自然垄断的属性、属于重要的战略性公共产品，所以，石油天然气领域的国企应该属于政策性功能的国企。

　　但是，政策性国企并不是完全由政府部门说了算，还是要按照十八大提出的进一步实现“政企分开”的方向深化改革。同时，并不是所有石油、天然气能源企业都是政策功能性国企。能源的产业链很长，如果把产业链分开看，各个环节具有不同的性质。以石油天然气的产业为例，产业链上游的石油天然气勘探开采，自然垄断性很强;下游的油气服务，涉及到以什么样的价格向老百姓供油供气，与民生密切相关，政策性比较强;中游的炼油炼化则充满竞争性。

　　发电行业的情况类似，也可以从产业链上区分企业属性。其中上游的发电竞争可以更充分一些，而不是像现在五大火电形成的寡头垄断市场;中游电网行业是自然垄断行业。

　　中国经济时报：依据国有能源企业的性质不同，如何调整国有资本在能源产业中的布局?

　　赵昌文：要对产业链进行细分，国有能源公司还是要掌控更多的关键环节和重要领域，比如资源的勘探开采领域和自然垄断的领域，其他环节市场化的程度应该更高一些，国有股的比例可以适当降低。这将有利于优化公司治理结构，同时相当于有更多的空间来吸收民营资本，有助于整个社会资源的合理布局和优化配置。国有资本退出来以后也可以再投入到很多的战略性行业。总之，调整国有资本的布局不仅体现在各个行业，也有产业链上的布局调整。

　　分层次推进改革

　　中国经济时报：与一般国有企业改革相比，能源国有企业改革有哪些共性和个性?

　　赵昌文：能源企业有特殊性，但也不是特殊到了极点，很多问题和一般国企的问题差不多，具有一般国有企业改革的共性，比如从公司治理的角度看，并没有什么太特殊，都需要加强董事会建设、强化公司治理结构等，改革的方向都是不断提高市场化的程度。

　　但它又不同于其他制造类行业，能源行业国有股的比例比较高，行业管制政策相对较多，因此，它的改革和一般制造类企业相比具有差异性。再加上很多能源行业的周期性很强，和市场的关联度非常密切，有时需要更强的预见性调整资源、产品和市场的结构，都决定了国有能源企业的改革与一般制造业国企的改革有区别。

　　中国经济时报：政府应当在国有企业改革上扮演什么样的角色?国外有哪些经验可以借鉴?

　　赵昌文：国企与政府之间是双重关系。在经济关系上，政府是国企的出资人，国企是一个独立的经济主体，双方之间涉及到国有资本经营收益和税收等关系。在社会关系上，国企作为一个单独的责任主体，政府具有行业监管和提供公共服务的职能等。这是两种性质的关系，不能彼此交叉，或完全混在一起。

　　国外国企总体来说数量少，如法国有56家国企，芬兰64家国企，可以做到一个国企一套管理政策。中国国企数量多，规模大，管理不可能做到如此精细化，甚至有时候管理标准一刀切也是难免的。所以，在政府层面上，国有企业下一步改革一定要进行分类管理。

　　此外，下一步国有企业的改革不应该仅局限于企业层面，而是应该在政府层面上，如何进行国有资本的配置，如何加强国有资本的管理，提高国有资本的配置效率。

　　中国经济时报：在国有能源企业的改革路径设计上，你有什么样的政策建议?

　　赵昌文：能源行业市场化的程度，总体上比其他制造业低。从改革的路径上要推进几个方面，一是进一步理顺政企关系。二是从产业链的角度对国有企业进行细化，推动资产重组和整合，实现国有资本的规模效益和资产管理的统一性。三是对一些竞争性比较强的国企，可以适当降低国有股权的比重，引入民营资本。四是加强治理结构，提高资源的配置效率。最后，创造一个公平、公正、公开的商业环境，保护各类企业的合法权益。