地方债举新还旧 隐性风险不可小觑

　　编者按：上周末，财政部发布消息称，经与安徽、福建、新疆、甘肃省(区)人民政府协商,财政部决定代理发行2013年第一、 二期地方政府债券,合计发行面值422亿元。有报道称，其中三分之一以上的发债融资将用于偿还到期债务。而更早些时候，审计署发布的审计报告称，截至2012年底，抽查的36个地方政府本级政府性债务余额超过3.8万亿元人民币，较2010年底增长近13%，有多个地方政府的债务风险达到了国际警戒线。一时间，地方债安全性再次成为市场关注的焦点。地方政府为谋发展有融资需求本无可厚非，但借债就要还，还债的来源有哪些？“债主们”的资金安全保障在哪里？
　　地方债体量不断壮大 “土地财政”不是救命稻草
　　部分地方政府债务率过高，势必会成为经济发展中的隐患
　　■本报记者 李木子 
　　
　　6月14日，2013年首批地方政府债券招标发行，总量422亿元，其中三分之一以上的发债融资将用于偿还到期地方债。这一消息引发了市场一片忧虑情绪。体量不断壮大的地方债，是否依旧处于安全区？
　　地方债是“地方政府债券”的简称，也被称为“市政债券”，是指所有地方政府发行的公债，它是作为地方政府筹措财政收入的一种形式而发行的，其收入列入地方政府预算，由地方政府安排调度。地方政府债券一般用于交通、通讯、住宅、教育、医院和污水处理系统等地方性公共设施的建设。地方政府债券一般是以当地政府的税收能力作为还本付息的担保。
　　审计署6月10日发布的地方债报告成为点燃公众忧虑情绪的导火索。2012年11月到2013年2月，审计署对36个地方政府本级2011年以来政府性债务情况进行了审计。数据显示，截至2012年底，36个地方政府本级政府性债务余额为38475.81亿元，比2010年增加4409.81亿元，增长12.94%。其中政府负有偿还责任的债务18437.10亿元。审计署还表示，目前，地方债务规模增长较快，并且部分地区和行业债务风险凸显，债务偿还过度依赖土地收入。随着审计部门摸清地方债的基本情况，“如何进一步防范地方债的风险”成为社会各界关注的焦点问题。 
　　穆迪6月13日表示，其以审计署公布的数据为基础进行推算，从2010年末至2012年末，中国地方政府的直接和担保债务可能已经上升13%，至12.1万亿元。在审计署发布报告前一日，央行公布1-5月社会融资规模达9.11万亿元，较去年同期多出3.12万亿元，同比增长52%，增速惊人。
　　来自招商证券的报告认为，自2012年5月份以来，四个季度按揭贷款同比以15%匀速增长，明显低于社会融资总量的增速。该报告认为，巨额存量债务循环才是吸收大量新增资金供给的主要方向。简单而言，即是通过大量新增资金供给替代原有债务并偿还债务利息，以保证债务的可持续循环。
　　即便是采用了债务循环的方式，但债务逾期的情况还是存在。
　　为了说明地方政府债务的风险程度，审计署引入了债务率(债务余额与地方政府综合财力的比率，为衡量债务规模大小的指标)、偿债率(当年还本付息额与地方政府综合财力的比率，为衡量当期偿债压力的指标)、逾期债务率(逾期债务额占债务余额的比重)三个概念。
　　其中，地方政府综合财力成为考核债务率和偿债率的一个重要概念。尽管审计署并没有解释影响政府综合财力的各种因素，但详尽披露了地方债面临的三重压力，分别是卖地收入下降、高速公路债务规模膨胀、二级公路偿债乏力。
　　报告中提到，部分地区债务规模增长较快，一些省会城市本级的债务风险凸显。其中，14个省会城市本级政府负有偿还责任的债务已逾期181.70亿元，其中两个省会城市本级逾期债务率超过10%，最高的为16.36%。这使得潜在的风险随时都有爆发的可能。
　　地方政府的土地财政现状经常被人诟病，认为是推动地价走高的直接动力。不过，面对体量逐渐增加的地方债，土地出让金收入也显得有些力不从心。
　　2011年的审计结果表明，部分地方的债务偿还对土地出让收入的依赖较大，2010年底，承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额为25473.51亿元，共涉及12个省级、307个市级和1131个县级政府。本次审计发现，2012年底，4个省、17个省会城市承诺以土地出让收入为偿债来源的债务余额7746.97亿元，占这些地区债务余额的54.64%，比2010年增长1183.97亿元，占比提高3.61个百分点。
　　而上述地区2012年土地出让收入，比2010年减少135.08亿元，降低2.83%，扣除成本性支出和按国家规定提取的各项收入后，可支配土地出让收入减少179.56亿元，降低8.82%。这些地区2012年以土地出让收入为偿债来源的债务，需偿还本息2315.73亿元，为当年可支配土地出让收入的1.25倍。 
　　虽然现实情况是地方政府加快挪腾资产，或者通过发新债来进行债务滚存，并没有出现一例显性的地方政府债务违约事件，但风险依旧不可小觑。
　　6月13日，高盛集团投资管理部发布的报告认为，中国经济增速在统计上和实际上已基本告别8%，今后7年中国的经济平均增速将下降至6%左右。专家指出，一旦经济下行，尽管从目前看总体风险可控，但局部潜在的债务风险却不得不防。部分地方政府债务率过高，势必会成为经济发展中的隐患。