“营改增”大序幕

中国几次重大改革推进都是从财税改革入手，“营改增”的全面推进或将拉开新一轮财税改革和全面改革的序幕

　　党的十八大之后，改革成为更强音。新一轮改革将选取哪里作为突破口？各方目光聚焦于财税领域。观察以往经验，历史上几次重大改革无不是从财税改革开始。

　　2012年，我国被纳入议程的税制改革内容多达6项，涉及营业税改征增值税（简称“营改增”）、消费税、资源税、房产税、城市建设维护税和环境保护税。这其中，“唯一一项在改革方向上几乎没有争论的”，就是“营改增”。因而它被学界普遍认为“在理论上没有阻力”。

　　“营改增”诞生于国际金融危机背景下，基于推动服务业发展、实施结构性减税的战略意图而启动。从一开始，它就被打上了应对危机、加强宏观调控的烙印。

　　2012年，中央经济工作会议在论及结构性减税问题时，使用了“结合税制改革完善结构性减税政策”的表述。而在由18个税种组成的现行中国税制体系中，增值税收入占比最大，“营改增”最适宜作为结构性减税的主要手段，无疑将成为当前中国完善宏观调控的主要政策工具之一。

　　2012年1月1日，上海作为首个试点城市，正式启动交通运输业及6个现代服务业的“营改增”。随后，11个省市一年内陆续加入试点。改革行进一年间，“营改增”在促进制造业转型升级和加速现代服务业发展方面所掀起的波澜，不断引发舆论关注。

　　据了解，“营改增”将分三步走：第一步是在部分行业、部分地区进行；第二步是选择部分行业在全国范围内进行试点，此阶段将在2013年年内实施；第三步是在全国范围内实现“营改增”，营业税退出历史舞台。按计划，最快有望在“十二五”期间完成。

　　随着“营改增”的“扩围提速”，更多连带的改革课题浮出水面。比如构建地方税体系问题，以及中央与地方财政体制调整问题，等等，逐一被倒逼上改革议程。

　　去年10月18日，李克强在一次会议上表示，营改增是“牵一发动全身”的改革举措。今年以来短短一个多月的时间内，李克强又先后四次就“营改增”作出批示，对试点工作给予肯定，并对试点的“扩围提速”寄予厚望。 开弓没有回头箭。在有关专家看来，“营改增”的持续推进，“已经点燃了下一轮重大财税体制改革以及全面改革的导火索”。

　　减税吸引力

　　营业税改为增值税后，其征税的最大特点是能克服重复征税。因而，它既是一项税制改革措施，也是一项结构性减税措施。“改革试点行业总体税负不增加或略有下降”是“营改增”的一项基本原则。

　　2012年，12个试点地区中虽然仅有上海试满一年，其他地区仅试了1-4个月，但财政部和国家税务总局的统计显示，全年已实现减税超过400亿元。

　　从12个省市的纳税申报情况看，试点地区减负效果明显。尤其是中小企业普遍减税，小微企业税负下降幅度平均达40%。

　　早在试点初期，个别行业曾出现税负增加的现象。但随着试点的推进，增税面不断下降。以上海为例，去年全年交通运输业一般纳税人增税面逐月下降，并于7月份实现全行业减税。

　　“无利不起早”——减税的实惠开始吸引越来越多的企业从“被动接受改革”向“主动参与改革”转变。财政部和国家税务总局的统计数据显示，截至目前，全国12个省市累积已有102.8万户企业纳入“营改增”试点。这其中，后来主动要求参与试点的新增企业占有相当比例。

　　北京市在“营改增”试点的起步初期，纳入试点纳税的企业仅为10.4万户，但4个月过后，企业户数增加至20.5万户，差不多翻了一番；天津市在2个月内就新增6300户主动要求参加试点的纳税企业。

　　在“营改增”试点地区，新办企业尤其是服务业企业增加的现象颇为普遍。据了解，试点地区有近一半的新增试点企业是新办企业，有的地区这一比例甚至高达八成。浙江省试点一个月，全省新办试点纳税人5293户，增加最多的是文化创意服务业，占新办户数的23.1%。

　　北京市新办现代服务业企业3.9万户，主要集中在文化创意、鉴证咨询服务等领域，占新办试点户数的九成以上。

　　在试点已满一年的上海市，服务业经济总量上升明显。2012年，上海市GDP增长7.5%。其中第三产业增长最快，达10.6%。第三产业增加值占GDP比重首次达到65%，比上年提高两个百分点。第三产业拉动GDP增长6.2%，贡献率达82.7%。

　　业内人士告诉记者，“营改增”试点地区之所以会出现服务业企业户数增加现象，与其合理的征税机制密切相关。

　　上海通标标准技术服务有限公司是一家从事与进出口商品检测业务相关的公司，业务受国际经济环境影响较大。“尽管如此，我们去年的业务量还是出现了7.8%的增长，主要是实施营改增带来的进项抵扣降低了公司的运营成本，使得公司有能力拓展业务。”该公司财务总监姜焕秋对记者表示。

　　姜焕秋给记者算了一笔账：2012年，公司固定资产购进6439.44万元，同比增长17.36%。1-12月共抵扣的进项税额1982.02万元，营业税改增值税后减少税收918.65万元，降低1.02%。因为购买设备可以做进项抵扣，增值税带来的好处显而易见。

　　上海东方娱乐传媒集团有限公司钟璟副总经理表示，公司视营改增为战略机遇，主动申请将电视广告服务业务实行营改增，并将关联业务也纳入营改增的范畴，如设计、制景业务；幻维数码制作业务；技术运营中心设备服务等，进一步打通了增值税抵扣链条。由于公司下游可以取得增值税发票，抵扣进项税可以达到降税目的，一些企业投放广告不降反增。

　　“经过业务整合，尽管2012年经济形势趋紧，我们公司竞争力不仅没有下降，反而和同行业相比竞争力有所增长，公司2012年全年完成销售收入逾47亿元，取得利润约5.4亿元的骄人成绩。”钟璟对记者说。

　　深圳市美泰国际物流有限公司常务副总经理文芬告诉记者，“营改增”以后，公司最直观的感受是国内货运代理业务明显受益。

　　“如果处在物流供应链下游的客户已经纳了税，就可以作为我们的抵扣，为公司减轻税负。”文芬表示，“营改增”已经开始改变公司的管理模式，尤其是对财务管理人员提出了适应税制变化的新要求。

　　而对于参与“营改增”试点的制造业企业来说，通过采购设备、引进新式生产线，同样能够抵扣增值税，为企业技术更新、转型升级节约了税收成本。 《财经国家周刊》记者采访时了解到，受“营改增”驱动，从制造业中“主辅分离”出来的服务业企业不在少数。一方面，“营改增”在降低企业税负的同时，间接鼓励了企业的分工细化；另一方面，企业可以抵扣其购买服务时支付的增值税，降低了成本，从而增加了对服务业的需求。这两方面共同作用，使试点地区生产性服务业占比明显提高。

　　“如果不能从中得到益处，纳税企业户数应该是持续萎缩的。”在财政部副部长王军看来，参与企业户数的稳步上升，充分说明“营改增”的“改革的魅力”。

　　财政减收悖论

　　分析人士此前曾预计，“营改增”推进的最大阻力可能是来自于地方政府。因为这毕竟是一项“财政减收”计划。

　　但现实情况却出人意料。财政部税政司相关负责人告诉《财经国家周刊》：截至目前，又有10多个省市主动申请，要求今年纳入“营改增”试点扩围。 按照我国现行税制，营业税属于地方主体税种，除铁路、各银行总行、保险公司集中缴纳的营业税外，其余收入都归地方政府支配。而国内增值税则是中央和地方的共享税种，中央与地方按75：25的比例分享。

　　“营改增”改革设计的巧妙之处，就在于绕过了这一敏感的利益分割线。为保证地方政府的积极性，根据试点办法，“营改增”试点期间，由营业税改征的增值税，其支配权仍归地方。但这只是过渡性的政策。

　　未来，随着“营改增”的推进，地方政府缺少主体税种的问题将愈发突出。因为目前地方税制体系仍以营业税为主，其税收收入超过地方税收总水平的四分之一。“营改增”后，作为地方主要税种的营业税将被共享税种增值税所取代，地方税体系建设势必将更加迫切。

　　因而，“完善地方税体系建设”、“健全中央和地方财力与事权相匹配的体制”将成为中央与地方财政体制改革的重要内容。在此背景下，所得税、房产税、资源环境税收等未来或有可能纳入地方税体系建设的考量内容，成为地方政府眼中的期待。

　　此外，“营改增”促进制造业转型升级、加速服务业和小微企业发展的客观现实，让努力践行“科学发展观”、积极谋求“发展方式转变”的地方政府从中也尝到了甜头。

　　在一位税务部门官员看来，“营改增”事实上为政府贯彻以“结构性减税”为中心的“积极财政政策”提供了一个重要抓手，构成了地方政府落实“结构性减税”的重要内容。

　　“营改增”改革涉及面广，带动性强，既关系到地方经济的投资、消费和出口，又影响到二三产业的结构优化调整。随着改革试点范围的逐步扩大，其溢出效应不断显现，为地方经济“稳增长”创造了极为有利的税制环境。

　　正因如此，在“营改增”试点地区，地方党委、政府普遍高度重视。“所有省市的领导都是亲自过问。”财政部部长谢旭人表示，“营改增”试点期间，时任上海市委书记俞正声、时任天津市委书记张高丽、时任广东省委书记汪洋和北京市委书记郭金龙，“都是亲自部署关注这项工作，并作出许多批示”。

　　平稳推进的改革

　　在接受《财经国家周刊》记者采访时，财政部副部长王军将“营改增”试点一年来的成效概括为三句话：“运行平稳，好于预期，渐行渐好。”

　　在理论界和社会舆论层面，“营改增”的推进几乎是“赞声一片”，其“改革共识”前所未有。有专家指出，“这些年来，很少有改革能像‘营改增’这样在公开讨论的过程中，认识如此趋于一致。”

　　事实上，政府的态度和决心也是此次改革未遇到阻力的关键。“全世界都在喊减税，但没有哪个国家像中国做得这么严谨、高效，这么到位。”艾利（昆山）有限公司亚太区研发总监栾力评价道。

　　出生于六十年代中国的栾力在美国打拼了二十多年，经过辛勤努力，成为跨国集团的高级主管。她表示，尽管他们企业直接减税的受益仅仅是40多万，但他们更看重的是中国政府的执政理念和政府工作人员的态度。

　　栾力所说的态度，正是改革所涉及的政府职能转变。推进税制改革，让税收制度更好地服务经济发展，是深化经济体制改革的重要组成部分。没有高效、到位的服务，也就无法培育好的税源，这已经是财税部门的一个基本共识。

　　对此，苏州市财政局副局长陆文华体会更深刻。他说，上海市开始试点“营改增”后，苏州上下领导都可以用“心急如焚”来形容。苏州市领导经常往省里跑，连续三次给省政府打报告，申请尽快实行“营改增”。

　　“这是以前从来没有过的。”他说。为了安抚苏州的企业，他们甚至一个一个上门进行说服。很显然，“营改增”让地方政府看到了发展的契机，这也是他们积极谋求改革的动力所在。

　　在中国人民大学财政金融学院教授朱青看来，“营改增”之所以会成为新一轮财税体制改革的突破口，也恰是因为这项改革“在理论上没有阻力”。

　　朱青表示，当前中国理论界议论很多项税制改革，比如个人所得税，房产税，等等。这其中，“惟一一项在方向上几乎没有争论的改革，就是‘营改增’”。原因在于，“营改增”契合了当前两项需求最为迫切的改革课题：其一是结构性减税，其二是完善税制。

　　回顾过去20年中国财税体制改革历程可以发现，增值税改革的每一步，无不牵动着经济的转型和加速。

　　据了解，增值税是世界上大多数国家普遍采用的税种，被认为是一种相对科学和完善的流转税制度。我国早在1993年财税体制改革以前，在制造业领域的很大部分一直征收产品税。但由于产品千差万别，征税过程十分复杂，极不合理。1993年以后，才改为在制造业领域普遍征收生产型增值税。这是我国增值税改革迈出的重要一步。

　　增值税是对货物和劳务的增值额征税，其最主要的特点是可以消除重复征税。事实证明，生产型增值税的推出，有利于我国制造业向产业链下游的延伸。“以往是走一步就征一道税，越向下走，征税就越多。导致企业没有积极性向产业链下游发展”。生产型消费税恰恰解决了这一问题。

　　到2004年以后，增值税改革再进一步。作为对振兴东北地区老工业基地的帮扶政策，中央开始在东北三省试行消费型增值税。

　　如果说生产型增值税是促使企业往产业链下游发展，消费型增值税则是促进企业“往上走”。由于企业购买设备、增加固定资产投资可以抵扣增值税，从而促使企业加速技术更新和设备换代，非但提升产业竞争力，还间接拉动了消费。这对当时东北经济的复苏起到巨大作用。

　　消费型增值税改革先是在东北三省装备制造业等8大行业试点。之后，试点范围扩大中部六省及内蒙古东部地区。

　　2008年，为应对席卷全球的金融危机，中央审时度势、乘势决策，2009年在全国范围铺开消费型增值税，当年就使全国企业增加进项税抵扣多达2100亿元。可以说，在应对这次金融危机过程中，增值税改革发挥了不小作用。

　　此次“营改增”应当被视作对增值税的第三次大的改革。以往增值税仅针对实体经济领域，但这次“营改增”将征税对象扩大至服务业领域，把目前对货物和劳务、不动产及无形资产分别征收增值税和营业税的制度，统一改为对所有货物和劳务征收增值税，相当于两个税种的“合并”。

　　王军认为，中央选择当下时机推进“营改增”意义非凡。“营改增符合我国税制完善的方向，符合经济发展方式转变的需要，并且实实在在地给企业带来了好处，这正是此项改革充满活力的根本所在”。

　　中国社会科学院财经战略研究院院长高培勇认为，“营改增”是当前中国推动经济结构调整的重要手段。“营改增”本身即是基于调整经济结构的需要而提出并设计的。为了推进服务业的发展进而调整产业结构，让增值税吃掉营业税，从而在整个商品和服务流转环节统一征收增值税，便成为一种自然的选择。

　　与此同时，作为规模最大、涉及范围最广的一项结构性减税举措，相对于财政支出层面的操作，主要通过民间可支配收入的增加而非政府直接投资的增加推动经济结构调整，可在增加并引导民间投资的同时，将更多的投资决策权交给市场，更大程度更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用，有助于避免政府直接投资的“粗放型”陷阱，更好地发挥积极财政政策对于推动结构调整的作用。

　　牵一发动全身

　　从2012年1月1日上海市率先启动“营改增”试点以来，在中国的行政版图上，自北及南逐渐显现出一个人字形的改革“雁阵”。

　　以上海为“头雁”，北京当年9月份跟进试点。江苏和安徽10月份加入，11月份再添4个省市，及至12月底，“营改增”的试点范围已囊括6个省、3个直辖市和3个计划单列市，共计12个试点地区。

　　星星之火渐成燎原之势。正如李克强此前在一次会议上所指出的，“营改增”已开始在诸多领域凸显“牵一发动全身”的改革张力。

　　首先是“营改增”打破了中央与地方收入分配关系的既有平衡。虽然目前的试点并未对现行财政体制进行调整，但在全面实施“营改增”时，调整和优化现行体制，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，势必将成为亟待研究解决的问题。

　　在高培勇看来，“分税制财政体制正面临强有力的挑战。”

　　他预计，最迟至“十二五”结束，作为现实地方政府几乎唯一主体税种的营业税就要被全部纳入增值税框架体系，“由此肯定会催生重建地方主体税种以及地方税制体系的要求”。

　　其次，“营改增”改变了现行国税和地税的业务分工。

　　以往营业税主要由地方税务局征收，现在“营改增”后，其一部分业务转交给了国家税务局。在近来关于大部制改革的舆论热议中，国税与地税机构重置的话题再度升温。这或多或少与“营改增”试点的“扩围提速”引发的下一步改革方向讨论有关。

　　而在高培勇看来，“营改增”已经点燃了下一轮重大财税体制改革以及全面改革的导火索。伴随“营改增”的持续推进，整个中央和地方之间的财政关系，以及整个中央和地方之间的行政关系的重新界定和调整，肯定也要随之纳入议事日程。

　　据《财经国家周刊》观察，党中央、国务院近期在一系列会议上均对“营改增”做了部署。

　　据悉，财政部近期将会同国家税务总局向国务院上报今年“营改增”试点的“扩围”方案。

　　此外，以“营改增”改革为契机，“加快研究推进财政体制、地方税体系等方面的工作”将是未来几年财税改革的应有之义。

　　“如果说，2012年为营改增的起步年，我们希望今年是这一改革的深化年。”财政部副部长王军对《财经国家周刊》表示：“营改增”下一步的任务是完善改革，把“蛋糕”做大，让各利益攸关方共享改革、共赢改革。