土地财政不断膨胀的两大原因

土地财政不断膨胀的两大原因

1994年分税制改革致使地方政府收支越来越不平衡，以致地方政府不得不转向依赖土地收入来加以弥补，从而导致了土地财政的出现和增长。当然，土地财政的快速增长也潜含着两种不同的可能：一是财政分权安排不合理，不对称的财权和事权使得地方政府所获得的财权与其承担的事权之间日益脱节，从而只能努力增加财政收入以抵补支出，也即，不断扩大的财政支出是地方政府之事权日益增长的自然结果；二是财政分权缺乏足够有效的监督机制，财权的制约缺位使得地方政府具有不断扩大事权的冲动，从而导致财政支出的不断飙升，也即，不断扩大的财政支出是地方政府追求事权扩张的人为结果。

前者意味着，不断扩大财政支出以及进而衍生出的土地财政根本上是政府应对不对称的事权之必然之举的，从而也是合理的，只有通过财政分权体系的重新安排才能得以最终解决。后者则意味着，财政分权后形成的“反向剪刀差”很大程度上是地方政府源于道德风险行为所创造出来的，这或者是因为财政预算本来就是软约束的，或者是基于GDP政绩的激励，也或者是因为从财政支出的扩大中可以方便地进行创租，相应地，通过增设有效的监督体系就可以防止土地财政的不断扩张问题。这里就这两大原则逐次作一分析。

首先，就财政分权安排的不合理而言。目前，我国中央政府与地方政府税收收入划分如下：1.中央政府固定收入包括：消费税（含进口环节海关代征的部分）、车辆购置税、关税、海关代征的进口环节增值税等；2.地方政府固定收入包括：城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税、房产税、车船税、契税、筵席税；3.中央政府与地方政府共享收入包括：增值税(不含进口环节由海关代征的部分)、营业税、企业所得税（含外商投资企业和外国企业所得税）和个人所得税这4大税以及资源税、城市维护建设税和印花税这3小税。其中，共享税的分割又表现为：1.增值税部分，中央和地方分别获得75%和25%，而增值税在我们正当的财政收入里面占了相当大的比例；2.营业税部分，铁道部、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的部分归中央政府，其余部分归地方政府；3.企业所得税部分，铁道部、各银行总行及海洋石油企业缴纳的部分归中央政府，其余部分中央与地方政府按60%与40%的比例分享；4.个人所得税部分，除储蓄存款利息所得的个人所得税外，其余部分的分享比例与企业所得税相同；5.资源税部分，海洋石油企业缴纳的部分归中央政府，其余部分归地方政府；6.城市维护建设税部分，铁道部、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的部分归中央政府，其余部分归地方政府；7.印花税部分，证券交易印花税收入的94%归中央政府，其余6%和其他印花税收入归地方政府。显然，按照这种划分，地方政府的税收来源主要就在于土地、矿产等资源方面，这是导致土地财政日益扩张的根本。

同时，事权的划定却与财权相反，从而导致财权和事权的不对称：其中，中央的财权大而事权小，地方则事权大而财权小。事实上，如果我们把改革开放30年以来中央的收入和支出以及地方的收入和支出作一比较，就可以得到一个非常明显的结果：在1994年分税制以前，地方的收入占到70-80%，甚至达到85%，而地方的支出往往小于地方的收入。因此，那个时候中央财政困难，有几年都是中央向地方借债。但是，1994年分税制使得情况翻转过来：中央的收入大概占到50-60%，而中央的支出却只占到30%，2010年已经下降到20%；相反，地方的收入占到40%多而不到50%，但地方的支出却占到70%甚至80%。因此，就出现了这样一个司空见惯的现象：到了年终很多地方都向中央去要钱。事实上，分税制改革后，地方政府的财政收入主要有三个来源：地方税、共享税和中央返还。中央每年都要进行税收返还和转移支付：2009年，中央财政收入是35900亿，税收返还和转移支出是20900多亿，占到中央收入的57%，占到地方支出的33%；2010年，中央的收入是42000多亿，税收返还和转移支出是32000多亿，大概占到中央收入的70-80%，占到地方支出的比例就更高了。之所以出现这种现象，在张曙光看来，财权和事权的不对称关系是中央统治地方的一个重要手段，也是地方贫困扭曲一个重要根源；事实上，现在经常出现的事情就是中央请客地方花钱，中央主要出一个政策，地方就要围绕政策来花钱。

其次，就财政分权的监督机制缺位而言。尽管现行的财政分权体系确实存在财权和事权不对称安排的制度性缺失，但由于制约缺位而导致事权片面扩张的可能性在当前中国社会也是不可忽视的，而且，很可能是造成日益扩大的“反向剪刀差”的主因。究其原因，在很大程度上，以财政税收所集中的货币财富越多，政府及其官员的实际权力就越大；因此，如果能够以很低的成本而集中巨大的权力，那么，哪个政府及其代理者又会“何乐而不为”呢？一者，就政府扩大财源的可行性而言，当前社会中政府力量独大的事实以及法制的不健全，使得政府很容易地调整税基和税率：不仅社会大众缺乏足够的力量对税收增加行为进行抵制，包括罢工、游行等权利；而且，税收的变动也缺乏相对合理的法律程序，立法部门缺乏相应的监督和质询之权，执法部门也不能不折不扣地执行既定的法律。二者，就政府扩大财源的驱动力而言，掌握了这些财源后，政府及其代理者就更容易地支配社会大众和经济组织，从而可以获得更大的私人利益：这不仅表现在国内，它可以通过资金的投放来左右那些追逐金钱利益的市场主体（如经济发展规划、福利的发放等），可以影响和操纵利率、汇率、股市、房市以及整体经济的走势（如通胀的贴补、债券的购买等），甚至也可以用来对那些依附者直接进行犒赏（如工程的承包、裙带关系等）；同时，也表现在对外关系上，政府集中大量的财政收入可以决定国际贸易的发展状况，通过大型采购而迫使外国政府和跨国公司臣服。在很大程度上，正是责权的不对称，激励了地方政府及其代理者最大限度地挖掘税源，从而导致了分税制实行以来各级财政税收的增长速度远大于GDP的情形。

正是为了从事权的扩张以及相应的土地财政中获得利益，很多政府都近期可能地提高土地的价格、提高土地的出让金总额，以致我国很多地方的第二财政早已超过第一财政；国务院发展研究中心的一份调研报告就显示：在一些地方，土地直接税收及城市扩张带来的间接税收占地方预算内收入的40%，而土地出让金净收入占政府预算外收入的60%以上。[1]中国土地政策改革课题组对浙江省的一些县市所作的调查结果就显示：政府为推进城市化而进行的基础设施建设所投入的巨额资金中，预算内每年提供的资金仅占年度基础设施建设资金的2.65%，而土地出让金收入投入占到了32%，而且存在每年递增的趋势。[2]当然，由于我国区域发展的巨大不平衡，土地财政所占比重在各地也很不一样。一般地，经济发展速度较快的地方，土地财政所占比重也就较高；究其原因，经济的快速发展往往需要政府支付相应的配套资金，而且，经济快速发展也为从土地出让中获取收入提供的便利。从2007年《中国国土资源年鉴》和《中国统计年鉴》的数据我们可以看到：东部地区土地财政占地方财政收入比达到50%以上有8个省份，中部地区有3个省份，西部地区有3个省份；其中，所占比重最大的浙江省土地财政与地方财政收入比达到了101.8%，其次的福建省和四川省则分别为101.8%和99.2%，而土地财政与地方财政收入比值最低的青海省仅为2.9%。