地方政府扩大收入的法宝

地方政府扩大财政收入的三大“法宝”

1994年分税制改革造成了财权与事权的明显不对称性：一方面，中央政府获得了巨大的财权，却承担了越来越小的事权；另一方面，地方政府获得的财政收入更少了，但承担的事权却越来越多，这包括城市基本公共品的提供、社会公益性设施与场所的建设和维修、供水供电等城市基础设施的建设和社会保障服务的提供以及地方经济的发展等。

 中央与地方政府在财政收支上呈“反向剪刀差”的对比变化使得地方政府的财政收支日益不平衡，因此，地方政府就会寻求税费之外的其他财政来源。如在广东一些地方就存在以“打击六合彩”（交通罚款等）为特点的非税收入。尤其是，省级以下的财政体制更缺乏规范，导致收入层层集中在省级政府；正因为县、市级地方政府缺乏相对稳定的收入来源，因而它们就不得不寻求其他财政渠道。如凤凰古城就通过打包出售门票的方式来增加财政收入。

一般地，增长财政收入的途径主要有这样几种：一是出卖国有资产，二是发行地方政府债券；其中出卖国有资产有分为：出卖企业等社会资源和出卖土地等自然资源。

首先，就出卖企业等社会资源而言。

1994年分税制后，我国国有企业的改革和出卖主要有两大阶段。

一是1995年9月中共十四届五中全会提出“要着眼于搞好整个国有经济，通过存量资产的流动和重组，对国有企业实施战略性改组。这种改组要以市场和产业政策为导向，搞好大的，放活小的，把优化国有资产分布结构、企业结构同优化投资结构有机结合起来，择优扶强、优胜劣汰”，启动了国有企业出售的浪潮。截至1997年底，在抓大方面，国家集中抓的1000 家重点企业，确定了分类指导的方案；在放小方面，各地采取改组、联合、兼并、股份合作、租赁、承包经营和出售等多种形式将小企业直接推向市场；与此同时，一大批新型的民营企业从通过兼并、收购、投资控股、承包、租赁、委托经营等改革举措，将国有资产逐渐转化为民营乃至私有。中共十五大进一步指出，除了关系国民经济命脉的重要行业和关键领域国有经济必须占支配地位外，其他领域都可以通过资产重组和结构调整改变所有制结构；这导致各地国有中小国企改革的步子加快，改制企业的比重迅速上升。而且，为了促进国有企业的所有制结构转变，中央还推出了包括兼并重组、主辅分离及债转股等多项政策，尤其是成立四家金融资产管理公司对580户国有大中型企业实施债权转股权，涉及债转股总金额4050亿元。

二是2002年11月中共中央在十六大报告要求中央和省、直辖市、自治区两级政府设立国有资产管理机构，2003年3月中央和地方国有资产监督管理委员会分别成立，其目的就是要求其所管辖的大型国有企业实行产权多元化，通过上市乃至整体上市吸引外资和社会资金。2005年2月国务院发布《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》（简称“非公36条”），允许非公经济在行业分布上从以制造、建筑、运输、商贸和服务业等领域为主，已经开始向基础设施、公共事业乃至石油等领域拓展，以致大中型国企乃至资源垄断性国企都已经部分为地私人所有，尽管国家对这些行业仍然拥有主控权。

一般地，国有资产的出售或私有化主要是在经济衰退和宏观经济条件恶化的情况下出现，其主要目的就是减少补贴、增加预算收入、弥补财政赤字。显然，我国国有企业的大规模出售和私有化也是在这种情况下发生的。当然，资产出售取得收入的大小与出售的对象有关：当出售的对象主要是国内公民尤其是原企业的职工或管理者时，由于其较低的管理水平以及有限的购买力，国有资产往往只能在较低价格水平出售；而当出售的对象扩大到国外投资者乃至进行全球拍卖，国有资产往往就可以更高的价格水平出售。至于具体会选择何种出售方式，则又取决于综合的社会的、政治的和积极的因素。显然，出于社会和政治因素的考虑，以及出售过程的效率考虑，我国国有资产的出售对象主要是国内公民并主要是原公司的员工甚至局限于管理层，也就是所谓的MBO；这样，由于当时国有企业效益普遍不高，尤其是在内部人控制的情况下，我国的国有资产往往只能以较低价格出售。

在很大程度上，我国国有资产的出售和私有化并没有为地方财政增加收入，而主要体现在对财政支出的止血上。事实上，地方政府之所以热衷于出售国有资产，其直接目的也就是是摆脱长期以来一直要承担那些负担。正是由于国有资产的出售并不能有力地补充财政收入，于是地方政府就转向了另一越来越重要的自然资源——土地，土地转让、土地批租以及土地出售等逐渐成为增加地方财政收入的首选途径。

其次，就出卖土地等自然资源而言。

地方政府之所以更偏向于通过出售和出租土地来获取财政收入，主要原因在于，这种依赖土地的收入更容易控制（廉价地土地征收，高价地市场拍卖），也更有利于根据财政收支状况进行灵活操作（根据需要控制土地出售量）。这样，一方面通过行政手段利用计划经济的办法征地，另一方面又通过市场机制高价出让土地，政府通过低买高卖就可以获得大量土地收入。出售土地伴随着分税制改革就同时出现了，但由于宏观经济波动以及百姓收入的低下，好景不长就出现了房地产泡沫，在国家采取了一系列的限制措施后开始萎缩；而进入21世纪后，随着房地产市场的畸形繁荣，土地收入又开始走上了飞速增长的历程。

一般地，我国土地出让总收入的变化趋势明显呈现出这样四个阶段：1.20世纪90年代之前，几乎不存在土地财政；2.从1991年到1994年土地出让开始活跃， 1995年后土地收入开始大幅度回落；3.从1995年到2000年，土地出让收入总体保持低水平的平稳状态，来自土地的财政收入一直微乎其微；4.进入21世纪，土地财政收入大幅度增长，2003年后更是进入一个奔腾式的增长阶段，即使2008年由于经济危机以及国家的相应调控政策而一度下降，但快速增长的总趋势没有改变。事实上，2009年我国土地出让金达到了1.5万亿元左右，是2000年的27倍，年平均增长率高达44.1%；而2010年全国土地出让成交总价款2.7万亿元，同比增加更是达到了70%。 

事实上，近年来与土地相关的财政收入占地方财政收入的比重越来越大，大致相当于地方财政预算内收入的30%-50%之间；因此，这种预算之外非税收的土地财政也就开始被人们称之为“第二财政”。根据国土资源部的统计：2009年我国累计实现土地财政收入在1.59万亿元左右，土地财政与地方财政总收入比达到48.7%。1987-2009年间，我国土地财政占地方财政收入的比重之变化趋势呈现出这样五个明显阶段：1.20世纪90年代之前是土地财政收入所占比例微乎其微的阶段，最高的1990年有0.41%；2.从1991年到1994年是土地财政收入所占比例快速提升的阶段，1994年达到最高点29.11%；3.从1995年到1999年是土地财政收入所占比例逐渐回落并相对平稳的阶段，基本保持在10%以下；4.从2001年到2003年是土地财政收入所占比例重新快速增长阶段，最高的2003年达到55.04%；5.从2004年后是土地财政收入所占比例总体处于高位但剧烈震荡阶段，除2008年外基本保持在40%以上。 

最后，就发行地方政府债券而言。

由于土地资源毕竟是稀缺的，随着可出售的土地越来越少以及房地产泡沫越来越大，土地财政也越来越不靠谱；于是，地方政府开始转向发行政府债券的途径来递补日益庞大的财政支出。当然，长期以来，我国地方政府是没有发债权的，但是，经济危机爆发后，2009年国务院同意地方发债，由中央代理发行，列入省级预算管理，如2010年就发行了2000亿，2011年又发行了2000亿。而且，随着经济危机越来越深以及土地财政越来越受限，2011年10月20日国务院又正式批准上海市、浙江省、广东省、深圳市开展地方政府自行发债试点，以应对金融危机。例如，11月15日，上海市政府开始招标发行总额为71亿元的债券，分别是36亿元3年期和35亿元5年期固定利率附息债券，中标利率分别为3.1%和3.3%；11月18日广东省财政厅宣布自主招标发行69亿元地方债。

同时，尽管地方政府一直没有发债权，但实际上，各地方政府一直都在通过各种途径“发债”。例如，根据2011年6月27号审计署对各个地方政府的债务进行审计，截至2010年底，在审计了的6500多家地方融资平台中，除54个县级政府没有政府性债务外，全国省、市、县三级地方政府性债务余额共计107174.91亿元人民币，其中，政府负有偿还责任的67109.51亿元；负担保责任的23369.74亿元；可能承担一定救助责任的16695.66亿元；省、市、县三级地方政府负有偿还责任的债务率即债务余额与地方政府综合财力的比率为52.25%，若加上负有担保责任的或有债务后，则债务率高达70.45%。而且，审计还发现，地方政府举债融资缺乏规范，大部分债务收支未纳入预算管理；地方政府融资平台数量多、管理不规范等问题突出。而且，按照推算，如果统计全国1万多家融资平台，那么地方的债务将达15万亿，这与央行发布的2010年《经济运行与区域经济运行》的审计报告中指出的地方的债务是14.4万亿相近。

当然，地方发债毕竟还处于起步阶段，而且地方发债面临着很多的风险，这样政府不可能短期内大幅度放开；这意味着，在较长的一段时间，地方政府都会依赖土地财政来弥补财政收入的不足，弥补财权与事权之间的不对称性。