中国政治体制特色在哪里？

中国现在正处于从传统威权国家向现代民主国家的转型途中，该怎样在最短时间和最少代价下顺利完成这个转型，是当务之急。作为后起的现代化国家，在国家转型中学习和借鉴他国经验模式，当是题中应有之义。

一般而言，现代西方国家的政府组织形式主要有两种，这就是内阁制和总统制。先看内阁制。内阁制一般由议会中占多数席位的政党或几个政党联盟的领袖人物组成，其首脑称总理或首相，阁员叫部长或大臣。内阁一词来源于法语，有“内室”、“密室”之意。内阁作为政府机构始于英国，它是由英国国王的最高咨询机关（枢密院外交委员会）演变而来。该词后来被其他国家采用，作为国家最高行政机关的名称和组织形式。由于内阁制政府是以向议会负责为特征，故亦称之为责任内阁制或议会内阁制。属于这类政体的国家有英国、日本、意大利、德国、希腊、印度、新加坡等国家。

这种政府组织的最大特点就是内阁总理或首相权力巨大，他头上只有议会而无总统，总理对总统要办的事项如不同意，可以驳回；总统颁布命令须由内阁总理副署才能生效。这原因在于内阁总理或首相由议会的多数党产生，因此他只对议会而非对总统负责。而且，内阁不仅有行政权，还参与立法，实际控制着下院立法程序，控制着下院及其决策权，宣布提前大选权等，实际上使议会和君主都从属于自己，从而操控着立法权。具体说来，内阁首脑拥有决定性发言权：是政府首脑，掌握国家的行政大权，同时通过议会掌握立法权，是事实上的国家最高领导人（拥有大臣与主教的提名权，高级文官的任免权，内阁会议的主持权，政策决策权）。与此同时，内阁大臣与首相在政治上共进退，内阁制与首相相辅相成，内阁首脑（首相或者总理）是下议院多数党的领袖。

由此，我们不难看出内阁制的两大特点：首先：国家元首不论是世袭君主或选举产生的总统，不担负实际政治责任。一切政治上的政策与行为均由内阁负责，元首只是名义上的国家领袖。其次，国家元首对议会负责，代表国家执行些礼仪上的活动，并无实际权力。国家实际权力在内阁，由内阁代表国家元首向议会负责。国家元首颁布法律、法令和发布文告都必须由内阁首脑或有关阁员签署。内阁向议会负责，定期向议会报告工作，接受监督。如议会通过对内阁的不信任案，内阁就只有向国家元首提出总辞职，由国家元首任命新的首脑重组内阁，或者是由内阁提议国家元首解散议会，重新进行议会大选，然后，根据大选结果组织内阁。内阁总揽国家政务，其首脑有权任命所有政府高级官员，负责制定和执行国家对内、对外的一切重大方针与政策。

再来看看总统制。与内阁制不同，总统制是由选民分别选举总统和国会，由总统担任国家元首，同时担任政府首脑的制度。实行总统制的国家，在宪法中都规定了总统的职权。与议会内阁制相比较，总统制的特点是以总统为行政首脑，行政机关从属于总统而非议会。在总统制下，总统独立于议会之外，定期由公民直接或间接选举；总统只向人民负责，不对议会负责。有些国家虽然也设总统，但总统只是国家元首，不兼任政府首脑，内阁由议会产生，只对议会负责。这种情况不属总统制。这种政府组织的最大好处是：总统在任职期间，没有因政见不同而倒台的风险，可以积极推行政策，在行政与立法相互制约的情况下，行政权力高度集中，运作效率充分发挥，适应形势的变化。当然，在议会中反对党占多数时，行政与立法常在个别问题上陷于僵局，如总统执行错误政策，选民与议会也不能在其任期届满之前使他（她）下台。

比较这两种组织形式，我们可以看出：内阁制的权力来自于政党，而总统制则直接来自选民。也因此，内阁需受议会制约，而总统则无需考虑议会，权力更大。具体来说，在内阁制下，政府对议会负责。如果议会对政府的政策不满而通过对政府的不信任案时，政府就得辞职，或者呈请国家元首解散议会，重新选举。在总统制共和制下，总统领导下的政府只对选民负责，而不对议会负责；作为立法机关的议会，其议员不得兼任行政官员，而作为行政机关的政府官员也不能兼任议员(议会制共和制下的政府成员却同时也是议员)。总统行使权力时对议会不负政策上的责任，议会不能因政策问题对总统和政府提出不信任案，以迫使其辞职，但在总统有违宪行为时，可以对总统提出弹劾。总统应向议会报告工作，且无权解散议会，但是对议会通过的法律可以行使否决权。也就是因为这个缘故，美国总统的权力远远大于英国首相。同样是因为这个原因，在内阁制下，作为国家元首的总统，只拥有虚位没有实权；而在总统制共和制下，总统既是国家元首，也是政府首脑，掌握行政实权。

以这两种现代国家的基本组织方式来考量中国体制现状，我们就会发现目前我们的政府组织方式可谓不伦不类：首先，它不是内阁制，因为我们的国务院总理不仅没有“立法权”，而且，连基本的人事权也没有——相关法律规定：“国务院其他组成人员均由中共中央推荐”，总理虽然有“提名”权，但其提名是否通过，得由“经全国人民代表大会全体代表过半数通过，由国家主席任命。”更何况，连他自己都只有“由中共中央按法定程序推荐，由国家主席提名，经全国人民代表大会全体代表过半数通过，由国家主席任命”。所以，就人事权而言，可以说无论是国务院机关，还是地方政府官员的任免，中央是有权决定的，这里指的中央指的是中共中央，而不是国务院。国务院没有权力任免地方政府官员。举个例子，如果要任命某人为某省省长，一般的程序如下：中共中央决定，某人为某省省委委员、常委、副书记，推荐为省长候选人；然后某省召开人大常委会会议，决定任命某人为副省长、代省长；然后一段时间后，召开人大全体会议，选举某人为省长。所以，我们的国务院不是“责任内阁”，顶多就算“影子内阁”。那么，又是不是“总统制”呢？当然也不是：这不仅因为我们的国家主席不是“公民直接或间接选举”出来的，还因为在权限上，他并不是“政府首脑”，而只是国家象征——就此而言，他倒有些象内阁制中的“总统”。但与内阁制中单纯的国家象征的“总统”不同，我们的国家主席是执政党党魁，在这点上，他又与内阁制的总理或首相类似。总而言之，整政府个组织不形式伦不类非驴非马，也也直接导致我们国家在行政上责权利不分，是非难判的“行政乱伦”后果。

就现实层面考虑，在中国实行总统制也许是最为简捷的选择，这主要是因为中国今天的政治体制改革，只能在执政党领导下进行，如果考虑到这个现实要求，那么中国的突破性政治改革，总统制几乎是唯一的选择。理由很简单，执政者需要总统制下赋予总统的个人权力来完成政治转型。在共产党国家，一般来说，总书记作为党的最高领导人对总统制的兴趣最大。对共产党国家来说，一旦把总统制的改革提上议事日程，那么离大规模的政治体制改革就不远了。至少前苏联的经验是如此。所以总统制仍将是中国未来政治体制改革不可能回避的一个课题。从历史层面来看，在中国实行总统制，有其历史土壤。在创建民国之前，孙中山先生就希望建立一个总统制的共和国。辛亥革命成功之后， 在南京成立的临时政府也采用的是总统制。只不过由于后来防范袁世凯独裁的缘故，在宋教仁的坚持下，通过了实行内阁制的临时约法。然而内阁制根本就没有真正实行起来，中国就陷入了军阀混战。此后，国民政府虽然有所谓行政院，但实权一直掌握在蒋总统手中。今天的台湾，正在讨论修改宪法，从宪法层面上确立总统制。只是由于事涉修宪这一敏感话题，才一直搁置。然而大家不能否认，今天的台湾实行的正是总统制。从大陆方面来说，情况就比较复杂了。虽然中华人民共和国设置了国务院总理一职，但长久以来，从来都不是总理是国家最高领导人，因此中国实实在在是一个类总统制国家。但中国的国家主席职权却如同内阁制国家中的总统，仅具有礼节性质。不过这一现象在逐渐改变，自从江核心集党政军大权于一身后，国家主席有朝实权总统方向发展的趋势。然而矛盾的是，现今的中央政治局却又类似于内阁制国家的内阁。总之，中国现代政权中，大多数时间都实行的是总统制。并且，大家容易感受到，总统制更易于为中国人民所接受。

中国的政改不可不考虑一个“老人”问题——那些从政坛上退下来却依旧在暗中发挥作用影响中国政治甚至走向的各类政治老人。对此，可以考虑借鉴英国的“上院”制度来将这些政治老人对政治的兴趣由暗转明。

英国上院成员包括宗教贵族和世俗贵族。1999年的英国上院法进一步规定，只有非世袭的贵族才能自动获得上院的席位，而世袭贵族中除纹章院院长和掌礼大臣外的90个席位则必须通过贵族间的互选产生。“非世袭贵族”又称“一代贵族”，都是因为对国家或社会有特殊贡献才获得爵位的。由世袭贵族们互选产生的代表因传统贵族政治贯有的见识、能力、荣誉感，大致也具有“一代贵族”的“贤达”能力。托克维尔说过，“我不知道过去有哪个国家的贵族政体曾象英国的贵族政体那样自由，那样对政府不断提供如此高尚和如此贤明的人才。”即便如此，英国上院成员的主体今天也是以实际成就被社会认可的“一代贵族”。英国上院因优秀贵族政治传统而具有强大、有效的“精英”凝聚力。当然，上院的 重要不是英国上院的非民选性质，而是它具有明确的议会机能，那就是“立法”。英国上院对下院通过法案，将之变为法律起到多种制衡作用，这就象美国的参院对下院具有制衡作用一样。上院还起到重要的司法作用。当然，政治老人要起到英国上院议员的作用，自身素质的提高是关键。