加强G20框架下国际政策协调

加强G20框架下国际政策协调

（徐洪才，《全球化》杂志，2012年第12期）

G20正在深刻地改变着全球治理机制。当前，美国国际地位在下降，全球治理机制出现了多层次发展趋势，G20内部也呈现出利益集团化的趋向。全球治理机制改革方向应该是通过G20平台，扩大“南北”合作；加强G20框架下的国际政策协调；推动G20框架下的国际货币体系改革；促进国际投资自由化和便利化；促进国际贸易自由化和便利化；推动全球减贫和发展。

一、从西方八国集团向二十国集团的历史演变

（一）全球治理机制应运而生。20世纪70年代的石油危机催生了西方八国集团（G8），1997年的亚洲金融危机又催生了二十国集团（G20），二者都是全球事务中的大国协调机制，都形成于世界经济出现重大危机之时，而且，后者是在前者基础上建立的。2008年全球金融危机爆发，进一步促使G8放下“全球领导者”的架子，开始重视发展中国家和新兴经济体参与全球治理和分担全球责任。此后，创建于1999年的G20财政部长和中央银行行长会议被升格为G20首脑峰会，并逐渐成为全球经济政策协调的重要平台。

G20峰会走向历史前台，直接原因是新世纪以来遭遇的第一场全球金融危机和第二次世界大战以来发生的最严重的世界经济衰退，深层次原因则是近年来世界经济格局、各国发展模式和国际关系等发生了重大变化。表面上，全球经济不平衡是全球金融危机的原因；本质上，全球治理机制不能适应新的形势是关键。本世纪以来，中国、巴西、印度等新兴经济体集体崛起，日益成为世界经济增长的重要引擎，国际格局多极化发展趋势势不可挡。随着贫困、灾难、流行病、国际恐怖主义、气候变化与环境保护等全球非传统安全问题的大量涌现，世界任何国家都难以单独应对这些挑战。

G8名义上是一个非正式国际组织，实际是当今西方国家主导国际秩序的核心，其成员构成反映的是20世纪70年代中期的国际力量结构，其代表性和合法性一直受到发展中国家的质疑，因此，在很多重大全球性问题上G8显得力不从心。新兴大国崛起和世界权力转移，使得G8陷入了“合法性”和“效率”的双重危机。西方国家让新兴大国参与，是希望他们帮助分担责任，而不是分享权利，美国接受G20也是无奈之举。

（二）G20机制正在深刻地改变着全球治理机制。首先，改变G8在全球治理中的作用。G8在其成立之初，目的是协调各国经济政策。随着国际形势变化，G8从经济论坛逐步转变为政治经济论坛，关注问题也越来越具有全球性和综合性，并力图在全球治理中担任集体单边霸权角色。但是，20世纪90年代中期以来，G8全球治理能力开始下降。特别是2008年的国际金融危机，加速了全球治理机制变革，促使G20走向历史前台。G20框架，更多地强调各国对世界经济可持续发展的共同责任，体现了全球治理从G8主导向发达国家和发展中国家共同主导的转变。2009年9月，匹兹堡G20峰会确定新兴市场和发展中国家在国际货币基金组织（IMF）中份额至少增加5%，在世界银行（WB）中投票权至少增加3%。这些改革措施开始打破长期由G8为代表的发达国家控制全球治理的不合理格局。

其次，改变G8对国际经济秩序的影响。在国际经济合作方面，自上世纪70年代开始，全球性经济问题大多在G8内部进行讨论和决策，讨论议题代表了发达国家立场，发展中国家利益未能充分反映。进入新世纪以来，新兴经济体集体崛起促使G20成为国际经济合作主要平台，提升了发展中国家在构建全球经济秩序中的话语权，推动了国际金融体系改革。在全球经济决策方面，在G8时代，新兴国家仅以观察员身份列席G8会议，没有决策权，而G20突破了西方发展经济学的“中心—外围”理论。在G20机制内，以金砖国家（BRICs）为代表的“外围”国家开始与以G8为首的“中心”国家共同讨论全球问题，使得世界经济的决策权朝着均衡方向发展。

二、当前全球治理格局的基本特点

美国在全球治理中地位下降。美国通过主导IMF、WB和WTO等国际经济机构，强化其在全球经济治理中的主导地位；在全球气候变化治理方面，美国重视发展新能源和可再生能源，但是不愿承担减排责任，却利用气候议题设置贸易壁垒。欧洲谋求全球贸易与发展领导权，把绿色产业作为其竞争优势。在国际货币体系改革方面，欧洲维护其在IMF中的地位，试图把改革引向打破美元霸权，提升欧元国际影响力。日本曾是亚洲经济领头羊，但日本经济自20世纪90年代以来长期停滞，国内市场开放缓慢，近年来环境治理立场出现倒退，因历史原因难以获得其他亚洲国家支持，使得日本在全球经济治理中地位出现下降趋势。新兴经济体经济表现良好，全球经济秩序力量开始发生转移。在应对国际金融危机过程中，随着G20取代G8成为国际协调机制主要平台，主要发展中国家参与全球经济治理的广度和深度都明显增加。但是，目前美国提供全球公共产品能力下降，联合国（UN）体系难以应对日益复杂的新的全球问题，传统大国和新兴大国开始共同设定全球治理议程，全球气候变暖和低碳经济成为全球发展首要议题，以BRICs国家为主的新兴大国崛起对发达国家形成挑战，世界力量重心正在转移。

全球治理机制出现多层次发展趋势。随着各种全球性问题蔓延，民族国家应对全球性危机已力不从心，以国家为中心的多边主义治理也暴露出了内在局限性，非政府组织（NGO）、全球公民网络、全球社会运动和一些跨国社团等日益成为全球治理的重要主体。上世纪末以来，面对日益突出的全球性问题，NGO主动承担起责任，对各国政府施加了舆论和道德压力，代表弱势和边缘群体利益，积极介入规则制定、参与资源分配、促进治理方式变革、表达特殊群体利益诉求。NGO通过寻求社会变革，在各个层面影响全球治理，在创建全球网络、参与多边合作、与主权国家互动和增强公众参与度等领域发挥了重要作用。但是，NGO等由于参与机制不完善、自身力量单薄、行动方式不成熟，仍然存在诸多制约因素。因此，迫切需要加快推进G20机制化建设。

G20内部呈现利益集团化趋向。在G20机制内，BRICs成为新兴经济体和发展中国家代言人。G20是对发达国家和发展中国家力量的一种整合，比G8更具有代表性。作为非正式国际组织，G20在应对金融危机时大展拳脚，表现出了灵活性和有效性，推动了世界主要经济体合作，促进了全球经济复苏。近年来，G20在探寻金融危机原因，推动国际金融机构改革，加强金融监管，反对贸易和投资保护主义，达成刺激经济计划等方面都做出了重大贡献。

表面上看，G20由发达国家和发展中国家两大板块构成，实际由G8、BRICs和其他国家三个板块组成，俄罗斯兼具G8和BRICs成员国的双重身份。在每个板块内部和板块之间，又可根据不同议题分别组合成不同功能板块。例如：俄罗斯、巴西、沙特、澳大利亚是能源资源出口国，美国、中国、日本、印度等则是能源资源进口国，在全球能源资源分配上构成不同利益集团；又如：在气候变暖问题上，欧盟与日本构成较激进的减排集团，而美国与中国可能结为相对保守的新能源集团。在金融体系安排上，美国维护自身既得利益，欧盟和BRICs国家则共同主张发展“超主权储备货币”。

因此，在G20内部难以形成固定的传统的盟国集团，却出现了松散的、由议题决定的利益组合，各政治集团联系纽带也趋于松弛，这为全球治理超越意识形态和制度差异提供了契机。同时，BRICs国家合作开始机制化。G20、G8和BRICS三个平台并存，相互关联，相互竞争，反映着国际体系变化趋势。这不是某一大国崛起或衰落，也不是某一大国集团对抗另一大国集团的传统格局，而是新老大国相互交叉、若干全球磋商机制并存的新体系。相比于G8，G20代表性已有显著提高，但也由于内部利益结构复杂，在一些重大国际问题上难以达成普遍共识。

未来全球治理将逐步向发达国家和发展中国家共同主导转变。20世纪90年代以来，新兴经济体凭借自身市场和资源优势，加快经济发展，表现出了强劲增长势头。因此，他们要求分享权力、共享利益，强调与发达国家对话、扩大共识和合作，共同修订国际规则，世界权力格局出现了分散化趋势。在未来国际关系中，可能会出现G20框架内若干国家集团权力相对分散的形式，发展中国家将与发达国家共同讨论、解决全球问题。目前，G20已有从金融、经济领域逐步向政治和安全事务延伸的趋势。但也要看到，G8邀请新兴大国参与全球治理、并强调G20在全球治理中作用，是为了化解新兴大国崛起的冲击，确保在现有规则基础上改革，从而维护发达国家的既得利益。未来全球治理将逐步向发达国家和发展中国家共同主导转变。

三、全球治理机制改革的方向

一是通过G20平台，扩大“南北”合作。把发达国家的资金、技术与发展中国家的工业化、城市化结合起来，创造出巨大的市场需求，拉动发达国家经济增长，为发达国家创造就业机会，从而实现发达国家和发展中国家的双赢。

二是加强G20框架下的国际经济政策协调。主要发达经济体应承担责任，通过结构改革解决其自身在增长、就业和贸易失衡方面的问题。与此同时，新兴经济体也应该勇于承担责任，发挥更大作用。

三是推动G20框架下的国际货币体系改革。推动国际储备货币体系朝着币值稳定、供应有序、总量可调的方向发展；继续完善国际金融监管框架，加强对对冲基金、场外衍生品和信用评级机构监管；深化治理结构改革，提高发展中国家在国际金融机构中的代表性和发言权。

四是促进国际投资自由化和便利化。WTO等国际组织应敦促各国履行投资开放政策承诺，制定统一的投资政策和投资审查标准。各国产业政策应与投资政策协调一致，互相配合、互为补充地促进投资发展，制定统一的“企业社会责任标准”，积极出台新一轮全球投资政策。

五是促进国际贸易自由化和便利化。完善多边贸易体制主攻方向，增强WTO的凝聚力和吸引力是未来全球贸易治理改革的重要目标。区域贸易协定是多边贸易体系的补充，应完善区域贸易协定审查标准，提高审查效率，完善区域贸易协定与多边贸易体制的规则衔接机制，促进两者协调发展。

六是推动全球减贫和发展。发达国家应尽快实现官方发展援助占其国民收入0.7%的承诺目标，进一步向发展中国家增加援助，更多支持新兴经济体和发展中国家改善教育和社会保障，帮助其提高消费率，降低储蓄率。