城镇化不是城镇建设

十八大和中央经济工作会议，都确立将城镇化作为未来启动内需的主要抓手，有关城镇化的议论开始沸沸扬扬、浪浪淘淘，但是对于如何实现城镇化却没有一个系统的设计和制度化的安排，都是公说公有理，婆说婆有理。

2011年，全国城镇化率51%，与全球平均水平相当，2008年全球平均城市化水平首次超过50%。需要说明的是，我国统计的是城镇化率，而不是城市化率，城镇化率包括小镇上的常住居民，这部分居民并不完全是脱离了农业的居民，他们可能是半农半工、半农半商，或者根本上就是农民，以城镇化率代替城市化率有夸大之嫌。

即使以城镇化率计算，我国的城镇化水平与其他国家的城市化水平仍然较大差距，我国2011年的城镇化率只相当于1850年的英国、1950年的日本、1970年的韩国和1920年的美国。总体上我国的城镇化水平低于经济发展水平。

在上一轮的城镇化推进过程中，各地都毫无例外地把城市大建设当成城镇化的全部，从大城市到县城都掀起了城市大建设的热潮，几乎每个城市都对城市规划进行了修编，都规划了与老城区面积差不多的新区，都进行了声势浩大的基础设施建设和房地产建设，这是上一轮城镇化的特色。

由于简单地把城镇化理解为城市大建设，致使全国各地的城市新区基本上都是有模无样、人气不旺，网络上爆炒的中国著名的鬼城——鄂尔多斯康巴什新区和郑州郑东新区，只不过是其中的经典案例，其实像这样类似于鬼城的空城在各地比比皆是，各位的身边都有。

按照目前各地的做派，新一轮的城镇化又将毫无悬念地落实到城市大建设上，因为城市大建设容易起步，是花钱的差事，这种差事各级最喜欢做了，一般的套路是卖了西边的地去建东边的房子。城市大建设既拉动GDP，又有面子和政绩，是一石三鸟、一箭三雕之举，许多官员都靠此平步青云，但是城市大建设只是表面的城镇化、好看的城镇化，并不是真正的城镇化。真正的城镇化是农业人口市民化的过程，这个过程不会自发地发生，需要一系列的配套条件，城市建设只是其中的条件之一。

首先，城镇化需要通过工业化的发展来实现，没有脱离了工业化的城镇化。城市化不会自发地发生，把人口都迁移到城市，那不叫城镇化。城镇化需要通过工业创造就业机会来实现。有了工业，才会有持续的经济发展，才会带动商业、银行、保险等一大批服务业，创造一大批就业岗位。有了不断增加的就业岗位，人们才会来买房子，才能实现农业人口从务农到务工的转变。为什么有的城市新区变成了空城？因为没有同步发展工业，没有创造就业岗位。就业是民生之本，是老百姓生存、生活和发展的根本，也是房地产持续发展的根基。只有增加了就业岗位，城市人口才会增加。

第二，推进以公共服务均等为内容的户籍制度改革，建立公民社会。1958年国家颁布了《户口登记条例》，建立了城乡分割的户籍制度，这种户籍制度是在当时粮食紧缺的条件下，为了限制农业人口向城市流动，实行粮食配给而建立起来的。这种二元户籍制度延用至今，把农民和市民隔离在两个不同的社会保障领域，不同的户籍意味着享受不同的教育、医疗、养老、住房等社会保障。1998年，我国逐渐放开外来人口入户城市的限制，实行有条件准入政策，采取较多的是购房准入和人才准入。但随后改革的不彻底性越来越明显，主要表现为户籍制度改革仍停留在放开户籍层面，未触及深层次的社会保障制度改革，城市设置的购房准入制度、人才标准较高，对农村外出进城就业人员不具有普适性，阻碍了农业人口市民化的进程，造成城市户籍人口总数远远少于常住人口总数。目前，各地试行的居住证制度，只不过是将户籍证变成了居住证，没有触及到附着在户籍上社会保障制度本身，没有太大的意义。不同的社会保障制度，是阻碍农业人口市民化的藩篱，只有撤除掉这道藩篱，把农业人口的社会保障水平提高到与市民一样的程度，建立公民社会，把农民从严重依赖土地中解脱出来，二元户籍制度自然会消亡，农业人口转变成市民的步伐必然会加快。

第三，启动农村土地制度改革，为农民进城提供第一桶金。农民虽然分得了土地，但是土地仍然是集体所有，农民只有使用权，没有处置权。农村土地是大多数农民唯一的资产，却没有资产化。即使土地被政府征用，农民也得不到合理的补偿，政府将征用的土地转手进入拍卖市场，就可以得到较高的回报。如果没有推进土地制度改革，城镇化有可能变成对农业人口的二次掠夺。只要土地资产化，农民就可以从土地的增值中得到相应的回报，拿到到城市定居、经商、就业的第一张门票，农民就可以轻松越过城乡之间的那道高高的门槛。在目前土地私有化不可能实现的情况下，重庆的地票制度值得研究借鉴。

第四，扩大保障房的覆盖范围，让“流民”变成居民。所谓居民是有固定住所的人，农业人口只有在城市有住房，才能成为市民。国家提供的保障房制度安排是一种国家福利，不能将农业人口排除在外。目前各地的保障房仅仅对城市低收入家庭进行保障，这种制度安排既不公平，又对加快城镇化无益。应该扩大保障房的保障范围，不仅保障城市低收入家庭，也保障进城务工的农民、大学毕业生、退伍转业军人。解决了住房了问题，市民化的速度才会大大提高。

第五，旗帜鲜明地提出城市化的概念，而不是泛泛而谈的城镇化。城镇化包括小镇，看似全面，实际上定义不准确，反应出决策层面上模糊不清，执行层面上将用力不准。这种“既要。。。又要”的官方说辞经常出现在文件中，都是自相矛盾，“既要”就难以做到“又要”，“又要”又何必“既要”，将会导致公共资源的低效率配置。

城市化与城镇化有区别。城市化的重点是城市；城镇化的重点可以是城市，也可以是小城镇。不同的重点会导致不同的发展模式。上个世纪80-90年代，我国以小城镇为重点进行了城镇化，后来发现效率极低，小城镇集聚不了人口，因为小城镇的就业机会太少，农民难以从务农转变成务工。1998年后我国开始了以城市为重点的城市化，城市化的步伐才逐步加快。我国的人口密度和土地条件都决定了，我国只要走以城市为重点的城市化道路。

农民市民化是不可阻挡的趋势，在城市化的问题上我们曾经欠账太多，现在到了需要弥补的时候。改革开放以后，我们进行了声势浩大的工业化运动，却并没有同步进行城市化，所有的城市都只愿意利用农民廉价的劳动力，而不愿意为他们提供城市居民的身份。尽管上海世博会的宣传口号是：“城市让生活更美好”，可是农民来到城市，经常是希望没有看到，失望却体会到了。18大和中央经济工作会议提出了加快城镇化的伟大命题，这次的希望也许真的来了。

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