发改委不是军机处

发改委不是军机处

 

2013/3/12 FT中文网

 

发改委衍生成为小国务院，被斥为中国经济集权的象征。

 

3月11日，中编办副主任王峰在接受采访时为发改委说公道话，发改委管得过多、过细，所以发改委官员天天加班加点，很累。中国经济需要宏观调控，以平衡各地经济、平滑经济剧烈波动，发改委的存在是必要的。

 

发改委是国务院是各部委之间的桥梁，作为国务院的助手研究重大改革难题，但现在，发改委越来越多地直接插手市场内部，成为市场的上帝，甚至通过外资司、财金司，直接介入金融领域，从企业债到基金，都在其管理范围之中。

 

跨海大桥等大型项目不是由交通部而是由发改委审批，石油定价机制以及调价决定，由发改委制订公布，基本药物目录由发改委制订，对于基金来源的裁定，同样要通过发改委——这是个无所不包的部门，地域上涵盖各地，内容上从能源到金融无所不包，人们称之为“小国务院”，成为国务院下属最重要的权力部门，但发改委主任只相当于正部级官员。发改委更接近于拥有极大权力、级别不高的军机处，虽然职阶不高，却成为权力中枢。

 

任何权力都有自我强化的倾向，集中了如此多经济权力的部门，其自我强化的倾向不可能自我削弱。发改委权力还在不断扩张的过程中，得益于发改委主动要的权力，与上级给的权力。

 

前者如股权投资领域，2011年底发改委出台《关于促进股权投资企业规范发展的通知》，明确要求，资本规模（含投资者已实际出资及虽未实际出资但已承诺出资的资本规模）达到5亿元人民币或者等值外币的股权投资企业，在国家发展改革委备案。发改委与证监会之间关于PE监管或明或暗的角力，一度成为媒体关注的焦点金融问题之一。后者则表现在近期政府大部制改革赋予发改委新的职权，大部制改革整合现国家能源局、电监会的职责，重新组建国家能源局，国家能源局继续由发展改革委管理。

 

改革路径的选择，决定了发改委有如此集中的权力、如此之多的审批权。政府之手越来越多地深入市场，央企规模越来越大，大型项目越来越多，宏观调控越来越频繁，发改委的权力势必越来越大。这由内在逻辑决定，不由外部的市场化呼吁决定——开始的方向决定了最终的结果。如重大工程的投资立项需要审批，有了审批权之后，后续的项目质量、效率、审计，发改委就要承担起相应的责任。与此同时，发改委还需要对饱受诟病的基础资源垄断定价体系负责，为此，发改委的相关责任人，还必须出面解释定价的依据、未来改革的目标，以及为垄断企业辩护。发改委确实累，但很大一部分是他们自找的。

 

发改委权力的增强，意味着其他部门权力的削弱。重大交通项目审批隶属于发改委，意味着交通部权力的削弱；企业发债权隶属于发改委，意味着央行与证监会权力的削弱，地方规划审批权归属于发改委，意味着地方政府权力的弱化。组织架构的叠床架屋是行政资源的莫大浪费。

 

削弱其他部委的权力，不信任地方政府，而由“小国务院”统筹职责，证明了中国政治文化中根深蒂固的大一统思维。

 

发改委权力坐大，猜测原因不外乎两个：有了发改委这个小国务院，核心者的意志更容易贯彻。就像有工部、户部各个部还得设军机处一样，因为军机处更隐秘、更容易使唤，如手动指，不费吹灰之力。另一个原因恐怕是对下级权力的恐惧与不信任，如刘志军任部长的铁道部，被披露的贪腐现象让人匪夷所思，而地方政府更是集各种“恶”于一身，惟GDP、强迁强征、黑社会化、漠视民瘼。被青天思想灌输的很多人相信，一切都在罪恶均在具体职能部门的贪腐与不作为。

 

地方政府果真如此不堪，贪腐现象如此泛滥，做大发改委就能解决上诉所有问题吗？能够解决中国政治与经济体制中的顽症吗？具体而言，发改委能够帮助地方政府解决GDP重负，能够制止强拆强征，能够解决豆腐渣工程吗？答案是否定的。

 

最简单的例证是，国家发改委所在地的月坛南街38号是地方官员非来不可的宝地，重要时间节点常有豪车停放，怀抱资料报审项目者比比皆是。连周边的复印店、宾馆也沾染到审批红利，在报审项目高峰期人满为患，加价挂牌。湛江市长在发改委门前亲吻核准通过的湛江钢铁基地项目，成为象征审批权力的经典一幕，铭刻在中国改革的历史进程中。只要承认绝对的权力导致绝对的腐败，必然扩大寻租权，就知道设立发改委或者军机处，不过是最高权力的延伸，不利于建立现代政治、经济体制。

 

现代市场经济是各自负责的经济，公民个体、企业、地方政府、政府部门，制订决策，并为自己的决策负责。法律划定公平救济的底线，道德划定较高的人际交往边界，而监管者对法律以下的模糊地带进行监管。

 

考虑到中国经济运行的特殊性，发改委不可能被裁撤，但发改委有必要回归原位。

 

发改委原本是综合协调部门，在今年两会上，发改委副主任杜鹰表示，现在国民经济中有些问题需要综合平衡，国务院把一些需要综合平衡的职责放到发改委。从理论上来说，发改委是项层设计的主要智囊，而非借由审批控制实权。王峰也表示，我们的宏观调控体系还要进一步完善，发改委也有进一步加强完善职能的这个任务，也不都是完全下放，该加强的还要加强。比如我们的规划，比如经济的预测，比如改革，这些都是经济发展到现阶段给发改委提出的非常现实和紧迫的任务。回过头，简政放权是改革，加强也是改革，聚焦到发改委同样如此，一方面要放，一方面该加强的必须加强。收什么，放什么，必须明确，放的是市场权力，收的是研究与协调权力。

 

如杜鹰所说，发改委的“转变职能”，简言之就是要减少微观管理，进一步改善和完善宏观调控，着力点就是“市场能管的，你就不要管；市场管不了的，市场不能管的，你就要管。”作为一个协调部门，不仅需要信任市场、监管市场，同时也需要信任其他职权部门，放权给其他职权部门。各司其职，各归其位。

 

发改委不是军机制，哪一个发改委回归原位，哪一天中国的市场经济就迈出了重要而正确的一步。

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