郑风田城镇化是否影响粮食安全？

郑风田：城镇化是否影响粮食安全？

 

东方早报记者 胡苏敏

 

问题之一：目前，各界对新型城镇化讨论热烈。当从农村移居城市的人口越来越多，种地的人，或者说，可以种地的人必然越来越少，这是否会影响到粮食安全？劳动力因素之外，哪些因素是影响粮食安全的？

回答：大家都很害怕劣质的城镇化，因为那意味着乱圈地，乱搞房地产开发，造大马路、大广场等等，以前旧的城镇化的确有不少地方这样干。所以担心快速发展城镇化会影响粮食安全是有道理的。

中国大部分小城镇和大城市的周边都是很肥沃的土地，但过去城镇化的发展，基本上要占这些城市周边肥沃的耕地，如果还继续这样摊大饼，当然会影响到粮食安全问题。

还有些地方搞的城镇化，就是通过撤并村庄建几个居民区让农民集中居住，因为村庄占着很多地，农村一般一户人家都有一个院子，把村庄一撤，盖一栋楼就“解决”了农民居住问题，而农民还是继续种地，没有实现非农就业。如果城镇化率把这部分人都统计为城镇居民，那就是虚假的城镇化。

 

其实目前我国现有城镇的土地空间利用率潜力不小，与国外人口稠密地区相比还很低。比如我国上海空间利用率算高的，高楼大厦不少，但其实其空间利用率连香港的一半都不到，但和首尔、东京相比，空间利用集约度还远不够。而北京的空间利用率更是连上海的一半都不到。北京、上海在大陆范围内空间利用率还算很高的，更别提其他的中小城市了。如果新的城镇化继续采取“摊大饼”，盲目占耕地，建花园式的工厂，则会浪费很多稀缺的耕地。

所以我国的新型城镇化应该多在现有的基础上提高空间利用率，向上向下延伸，没有必要占有太多的耕地。但如果土地财政不改，地方政府仍希望圈地卖钱，则会导致乱占耕地现象。

大量的农民如果离开土地，怎么解决农村没有人种地的问题？这也可能影响粮食安全。事实上，今年的中央一号文件已经提出培育新型生产经营主体，就是专业大户、家庭农场、农民合作社等等。

目前中国一户农民约有9亩多的地，如果农民在家种粮食，一年总共花费一个月、甚至半个月就可以了，其他时间是空余的。如果农民选择在外打工，或真正变成城里人不愿回去种地了，那他的土地怎么办？可以选择土地流转。因为目前我国的城镇化率只有51%,其实还有一半农民在农村，这部分人将其土地经营规模扩大一两倍应该没多大问题，因为也就是从原来一户种几亩地，到变成耕种二十几亩。通过政策性引导发展专业大户、家庭农场。

 

问题之二：18亿亩耕地红线政府怎么控制？

回答：一是普查，二是遥感。近年耕地统计显示，我国的18亿亩耕地非但没有减少，事实上还变多了。原因是什么呢？因为过去种地是要交农业税的，所以有些地方少报耕地少交税。而现在种地给补地，原来螨报的土地就拿不到农业补贴。所以新的统计他们就把原来瞒报的报上来了。目前国家采取严格的征地审批来控制土地非农转农。另外今年一号文件提出用5年时间对农民承包的土地确权颁证。任务完成之后，我们究竟有多少土地就会更准确了。现在如果地方政府乱占耕地而不上报审批的话，可以通过遥感来监控。

 

问题之三：那是否表示，城镇化过程中，粗放地侵占耕地的做法是更加威胁粮食安全的，而不是劳动力因素？中国社科院近期发布的2012年《城乡一体化蓝皮书》指出，随着农村劳动力大量向城镇和工业部门转移，劳动力已逐步成为制约粮食生产的关键因素，解决明天“谁来种粮”已是当务之急。目前中国是否出现了大量土地抛荒的现象？

回答：我认为劳动力目前还不是影响粮食安全的核心因素，虽然我国目前有2亿多人在外打工，但他们大部分在农村的承包地还是会选择给亲戚朋友种，因为现在种粮食还是比较方便的。一般的农民家里也就种十几亩地，因为规模有限，粮价又不高，所以大量的农民选择外出打工。在部分城市郊区的农民可能选择把地转包给一些留在家里种粮的大户。现在还没有出现农村大量土地抛荒问题，但在部分地区会有一些，比如河北郊区，冬天原来是种麦子的，农民春天要浇几次水，每次50多元，这样算下来种植小麦基本上不赚钱。所以有些农民可能会选择不种植。但大部分的农民基本上还是把耕地都种植粮食，因为我国有种粮直补，如果不种就没有补贴了。一亩地各种农业补贴加起来有80多块钱，一户如果10亩地就是800块，农民一般不会选择抛荒，补贴很重要。

目前粮食安全的核心问题就种粮不赚钱，如果什么时候种粮收入不错，农民自然都会积极种粮。在农业生产中，目前种蔬菜水果、搞养殖的人还是比较多的。比如山东搞大棚蔬菜，如果搞得好，一亩地一年赚两三万块钱没有问题，一家如果有几个大棚，一年就有十几万的收入。所以他们并不愿意到去城里打工。但菜价也有跌得很惨的时候，经济作物有风险，而粮食作物价格波动小，风险低。我国整体来看现在种粮的农民比较吃亏，比如到河南调查，发现农民们不太高兴，因为全国四分之一的小麦都是河南种的，小麦产量也不可能太高，一亩打一千斤已经是很不错的了，但小麦目前收购价格很低，小麦如果刨去人工成本基本上不赚钱。如果一般一年种植二季，收入主要靠第二季的玉米来赚钱。玉米高些，但一亩地赚一千多块也不错了。

小麦、大米都是国家统一定最低收购价，如果市场粮价上涨，国家就会通过抛储备粮让价格降下来，所以多年来虽然农资、外出打工、土地价格都涨得很快，但粮价上涨很慢，农民种粮基本不赚钱。但经济作物价格随市场波动，收入不错。目前牛肉一斤三十多块钱，养一头牛能赚几万块钱。所以，如果通过提高粮食最低收购价来保护农民的积极性很重要。但从另外一个角度来看，种粮食需要的劳动力并不多，还可以让别人代种代收。而搞养殖、种蔬菜需要很多劳动力，但利润高。

有人提出，现在我们国家在一线种粮食的农民都五六十岁了，年龄很大。但其实看看美国、日本、韩国的一线农民，它们也都是这样，五十七、八的人还在种地。我国目前一个村庄如果有两三百亩地，机械化程度高一些的话，两、三个人就能把这些地都种了。在上海松江郊区的家庭农场，户均百亩地，农民是可以完成的。

 

问题之四：粮价直接影响农民的收入，近年来，政府也陆续出台了粮食直补、良种补贴、农机补贴等一系列支农、惠农政策，这两方面对促进农民种粮积极性有何改进？

回答：作为基础性产品，粮价一上涨，会有一个放大效应，比如餐饮、食品加工就面临更大的上涨趋势。为了保住CPI，抑制通货膨胀，以及保护城市消费者的利益，国家的粮食定价不能太高，也不能涨得太快。但粮价又是一个双刃剑，粮价低了，农民种粮积极性不高，不愿意去种粮，也会影响粮食安全的。

近几年虽然三农投入增长很但，但大多用在改善农业基础生产条件上了，比如农业机械、农田水利、道路桥梁、水库等，而种粮直补并没有增加，真正发到农民腰包里的还是每亩地七、八十块钱，已经好些年没增加了。

 

问题之五：今年中央一号文件提出要着力构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系，要“鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转”。在越来越多农村人口外出打工就业的背景下，这应该是很有必要的。事实上，早在1984年，在家庭联产承包责任制广泛铺开之际，邓小平就提出了三个集中，即工业向集中发展区集中、农民向城镇和新型社区集中、土地向适度规模经营集中。土地经营规模在这些年有怎样的变化？

回答：我国的粮种大户、家庭农场、养殖大户近几年发展很快，比如种粮大户在东北北大荒、新疆农垦发展都很快，在北大荒外众想去承包土地一般是包不到的。而养殖大户在山东、河南、四川等地发展很快；家庭农场则在上海、武汉、宁波等地郊区都有一些试点。城市周边的农民就业机会比较多，比如北京远郊县的农民可以在市区开出租车，收入比种粮好多了，他们的耕地一般都是包给外来农民工去种。

关于土地向适度规模经营集中的提法，其实早在上世纪八十年代北京市就一直在提规模经营，但当时整个国家的工业化不如现在发达，非农就业机会不多。现在有2亿多农民在外打工，而且国家在做做土地确权、颁证工作，外出打工的农民其承包土地就可以合法地流转了。

一号文件提到未来我国要建立新型农业经营主体，但我认为农业新型生产经营主体还是应该慢慢发展，因为现在大量的土地都在农民手里，大量的农民还在农民务农，他们不可能把土地都转出去。尤其是中西部的农民，土地收入还是他们家庭收入中很重要的一部分，比如2008年当出现大的金融危机，农民工城里的工作没了，他们还可以回老家。这样才不至于影响社会稳定。

所以一号文件的一个提法很重要，对土地的流转，政府既不能限制，也不能强制，应该让农民自发流转。如果通过非自发的“垒大户”，就会出现问题。比如湖北有现代战争案例，通过政府协调，一个农民拿到了2万多亩地，成了种粮大户，但半年过后，他转过来的5000多亩地已经被原来的农民要回去了，地方政府也没有办法，再过半年又有5000亩被原来的承包户拿回。所以核心问题还是要保证农民的承包经营权，农民转包的土地通过合法的途径可以随时能够拿回来。只有这个基础，农民才愿意把地转租，还可以得到一部分租金收入。如果他们在城市的工作很稳定、收入不错，则有可能长期把地出租。

对于留在农村的农民来说，土地既是他的工作来源，也是他的社保。农民工在城市的社保普遍比较差。只有当他们在城市的工作和社保都比较好，才会把农村的土地长期转租出去。所以讲种粮大户、家庭农场等形式只有在一些非农就业特别好的地区能够推广，中西部地区不太合适。

 

问题之六：在耕地面积和劳动力因素之外，有观点认为，中国的粮食产业结构存在危机，比如，大量进口大豆导致中国已经失去了大豆定价权。

回答：大豆的进口其实也是国家的宏观战略调整。“利用两个市场”，就是国内市场和国际市场来解决国内问题。跟美国、巴西相比，我国大豆的每亩产量很低，而中国人对油料的需求很旺盛，所以从国外进口便宜的大豆，原来种大豆的土地就省出来了，比如东北黑龙江，最好的地已经用来种大米了，以前都是种大豆的。去年中国进口大豆近6000万吨了，等于节省了2亿亩耕地。一般说“粮食安全”，指的是小麦、玉米、大米，有时大豆也包括在内，其实按国际标准，大豆并不算粮食。

 

也有人担心，玉米会不会是下一个大豆？因为中国人进城的多了，收入高的，吃肉就会多了。主要是中国这些年肉蛋奶的需求太大，也有人说，与其种玉米，不如直接进口肉蛋奶。玉米主要作为饲料，以后玉米进口可能会增加很迅速，同时肉类可能会快速进口。

在种子行业、农产品行业，国内企业都有一个很强大的冲动——想要限制外资进来，外资收粮、提供种子，总有人站出来反对。但我认为，外资在整个农业行业的比重很低，而且，中国的农户很分散，而城镇居民都希望吃到高质量、安全的食品，好的外资能满足消费者一定的需求。况且，只要外资的粮食在中国生产，如果担心粮食安全，只要中国不让出口就行了。

我的观点是，我们的农业应该允许外资进入。通常外资公司为农民所提供的服务都是国内的公司所没有的。应该让农民、让消费者有更多选择。

这一观点争论很激烈，我想，该听谁的，一定是要看谁讲得有道理，谁代表农民、代表消费者的利益，而不能是代表少数利益集团的利益。

 

问题之七：那怎么评价中国的粮食安全情况？

回答：改革开放到现在，我国基本上没发生饥荒问题，这说明整体看我国的粮食安全问题不太大，但也面临一些一些挑战，今后到2020年，被普遍认为是城镇化加速发展期，食品需求还会更大。

近年来我国农民种粮的生产成本快速增长、农资价格不断攀升，种粮比较效益逐年下降。随着我国工业化、城镇化的快速推进，农业将呈现高成本、高风险、资源环境紧约束等问题。如何保护种粮农民的积极性？ 答案是要多角度增加对农业农民的支持，加大各渠道农业投入，增强农民种粮的积极性，以此保证国家的粮食安全。

而在这些政策措施中，增加补贴要放在首位。因为在粮价不能快速上涨的情况下，增加补贴可以减少农民的机会成本损失。目前我国的城乡、工农收入差距愈拉愈大。目前农民收入的一半来自于种地，如果种粮获得的收入太低，就会影响到我国农民收入的整体提高，导致我国工农收入愈拉愈大。而过大的收入差距则会影响到我国社会的稳定 ，应该通过补贴增加农民的收入。日、韩、欧盟、美国对农业的补贴很大，让种粮的农民收入与从事其他行业的收入不致拉得太大。今年一号文件提出的补贴方向是：国家要完善主产区利益补偿、耕地保护补偿 ，加快让农业获得合理利润、让主产区财力逐步达到全国或全省平均水平。继续增加农业补贴资金规模，新增补贴向主产区和优势产区集中，向专业大户、家庭农场、农民合作社等新型生产经营主体倾斜。当然还要通过发展多种模式的农业科技服务，为农民种粮提供强大的科技支持。

其实我国目前还有另外一个与粮食安全密切相关的问题，那就是食品安全。粮食安全与食品安全是量与质的问题，二者相辅相成。未来在国家战略上，应该把食品安全与粮食安全放在同等的位置上。