行政权力授予国企垄断不合法

行政权力授予国企垄断不合法

(以下为一个记者访谈。其中一些口语化的文字没有改过来,但基本意思没错，原文照发。)

提要：垄断损消费者利益，无益国计民生，须破市场壁垒。
　　

记者：目前市场壁垒的具体表现形式是什么?
　 马宇：最重要的一个表现形式，实际上就是市场准入。相当多的领域不允许民营资本或者其他资本进入，只允许国有资本经营，比如电信领域，民营资本只能做增值电信，但基础电信就没有开放;还有一个是待遇的差别，即使有一些领域允许民营资本进入，但是在这里面民营资本是处于完全从属地位，享受的待遇、地位和国企是完全不一样的，包括银行、保险、能源这些领域，好像是已经开放了，但实际上你在这里边是享受不到平等待遇的。另外还有一些其他的限制，比如说股权、经营范围的限制，在某些领域还有财政政策、金融政策、税收政策的差异，这就导致在很多领域里，民营资本没法儿跟国有资本平等竞争。
　　记者：石油是比较容易形成垄断壁垒的一个行业，石油行业垄断也是经常被诟病的一个话题。打破石油行业的壁垒目前进行到了哪个阶段?
　　马宇：很遗憾，我们甚至连十年前就已经要做的事情，都没有达到目标。在1992年邓小平南巡那次改革开放高潮里面，我们对很多国有垄断领域，有一个市场壁垒的逐步打破，允许很多民营资本进入这些领域，包括银行、保险、能源，但很遗憾的是，后来又让民营资本撤出来了。在石油行业有那么一段时间允许民营资本进去做，后来又让它撤出来，不管是采油、炼油还是油品的批发零售，这是一个非常明显的国进民退的过程。在这方面我们的进展非常非常慢，在某些时候甚至是倒退。这个也就是造成目前我们经济活力不足的一个非常重要原因。十年以前，最早在2005年非公经济36条的时候，那个时候就谈到一个原则，法无禁止即可为，就是说只要不是法律禁止进入的行业，民营资本都可以进入，都可以去做。但是很遗憾的是，你看谈了十年了，到现在根本没做到，所以你说进展到什么地步了?
　　记者：虽然主流观点是石油行业应该市场化，打破垄断，促进竞争;但也有观点认为石油是一种国家级的战略性资源，因此石油行业应该加强政府控制，打破垄断可能会造成市场无序甚至损害国有经济命脉。
　　马宇：到现在我们还在谈论这个问题，真的是非常荒谬。改革开放已经搞了三十六七年了，让市场决定资源配置这种原则都已经明确了，并且我们在十几年前就加入WTO，市场对外国资本都已经很开放了，到现在为止我们还在谈，这个领域对国内的民营资本放开了以后会伤害到什么什么东西，是非常糟的一个事情。
　　一些人士不知是出于无知还是利益所在，力挺国企，其中一个几乎算是最重要的理由就是国企代表了公共利益。尤其是对于那些重要行业的垄断国企，不止石油，还有银行、保险、电信等，都觉得非垄断不足以保证国家和全民利益。
　　力挺国企的人，最常见的有两种：一是说垄断损害了消费者利益，但是维护了国家利益，从全局来说个人机消费者的损失是必要的;二是说从眼前来看，固然让消费者甚至是国家付出了一定代价，但从长远来说是值得的，放开竞争可能会让市场混乱无序，甚至让民企或者外企垄断了市场，则国家经济安全甚至其他安全都要受到影响。
　　先说垄断是维护国家利益，这是立场错误。现在该考虑的不是对国有资本的伤害，对国有经济的伤害。该考虑什么?要考虑的是国家利益和消费者利益。没有单独的国有经济的利益，假如说国有经济是损害国民的，那国有经济是没有意义的。就像以前完全一大二公的时候，那是纯粹的公有经济，但是整个把国民坑得一塌糊涂，最终对谁的伤害大?你说那个时候还有什么国家利益可谈吗?都没有。现在没有虚幻飘渺的国有利益，或者公有利益的，在市场里面就是，你必须体现在每一个消费者的利益上去。
　　随便观察下周围，看看自己作为一个消费者、一个股东，到底从那些垄断国企那里得到了什么好处?再看看那些垄断国企，有谁是在为了国家、民众利益而搞垄断，而不是把垄断利益装入自己腰包?相信有正常思维能力的人轻易就能作出判断。
　　再说打破垄断放开竞争会造成市场混乱无序吧，那根本就是没有市场经济常识，不值得再驳斥了，否则中国还选择市场经济道路干嘛。说开放竞争没有国企垄断了却可能会有民企、外企垄断，纯粹又是走极端，以为市场竞争就是政府放任不管，那《反垄断法》、三个主管反垄断的政府部门是干嘛吃的?美国一个部门就管住了，中国三个部门还管不住?更何况，管国企的垄断容易还是管民企、外企的垄断容易?不用多说大家都很清楚吧?垄断国企基本是副部级机构，官员与政府部长一样是中组部任命的，发改委、商务部、工商总局能管得了?美国反垄断部门可以把AT&T拆分了，可中国反垄断机构把工商银行、中国移动、中国石化拆分了试试?资产都是国有的，反垄断罚款怎么罚?罚多罚少都无所谓，少了不管用，多了也不肉痛，反正不是高管自己的钱，而那些名义上的资产所有者，连置喙的资格都没有，更别说行使股东权利追究责任了。
　　记者：除了认为石油是国家级战略性资源外，还有另一种说法，把石油行业划分到了"公共服务"领域或者公益性领域，在这次两会上也有来自石化领域的代表提出油企一直在亏损。
　　马宇：以前国资委的领导说"国企无垄断"，石油石化不是有"两桶油"加中海油么，怎么会是垄断呢!后来或许觉得这么说太侮辱中国老百姓的智商了，就又创造了个"公益性垄断"的说法，说石油石化、电网电力、电信行业是有垄断呀，但那是为了公共利益而必须垄断的，这些垄断企业不但没有享受垄断利益，反而经常会承受政策性亏损。
　　石油企业一直说亏损，那只是炼油环节在亏损，说炼油亏损都很可疑，国内的原油开采被三大油企控制起来了，原油进口也基本被他们垄断了，他们在原油环节获取了巨额垄断利润，却说自己的炼油环节亏损?垄断油企不怕这个环节亏损，甚至这个环节亏损对他们更有好处，一是喊亏索取国家补贴，他们也确实做到了，这些年他们得到了国家数以百亿计的亏损补贴;二是打击非他们自己的炼油企业，他们自己的炼油企业不怕亏损，内部就调整消化了，下游损失上游补，每年不还是有数千亿元的利润么，但那些地方的或者民营的炼油企业就完了，亏损不起，只能停产、破产，最终让几大油企一统江湖。

记者：目前全世界绝大多数石油公司都是国营或者国家控股的，像美孚那样的私有企业反而是少数。这是不是表明其实在石油行业垄断才是常态?
　　马宇：垄断或许也有好的垄断，但绝不是为了所谓的国家安全、经济安全、产业安全而设立的行政垄断，而是通过技术创新、市场竞争形成的市场垄断。微软即是典型例子。微软占有个人操作系统的市场份额最高的时候超过90%，从市场集中度来看毫无疑问占有垄断地位，但美国反垄断部门并没有像对待AT&T那样将它一分为三，虽然也启动过反垄断调查，但是针对微软的"搭售"等垄断行为而非市场集中度。欧盟也对微软进行过高达数以十亿美元计的巨额罚款，也是针对微软的捆绑销售等不正当竞争行为。我国的央企，哪一个的市场垄断地位是靠技术创新、市场公平竞争得来的呢?请国资委的专家摆出来告诉我们中国消费者?
　　记者：那能不能说现在石油行业的垄断是违法的?
　　马宇：我国的反垄断法中，并没有任何明确的规定，说哪些行业必须由国有企业垄断经营，只是有"国有经济占控制地位的关系国计民生和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业"这样的表述，烟草、食盐等专营专卖行业不谈，军工等特殊行业不谈，石油石化、银行、电信、是如何取得垄断地位的?这种垄断地位的授予及获得合法吗?
　　那么我们就必须要问：这些行业中，国企的垄断地位到底是怎么来的?是政府赋予的还是通过市场竞争得来的?无疑，主要是政府赋予的，无论是前期的计划经济遗留还是后期的市场准入禁止，其实都是政府在把控，是政府通过控制市场准入、通过投资审批管制，把这些行业的市场交给了这些国企。
　　但是，政府有这样的权力吗?在依法治国前提下，政府的所有权力都必须有合法授权，但政府的投资审批权却未经任何法律层面的授权!我国的法律并没有授权政府进行这样的投资审批，没有法律明确规定，允许政府把某些行业交给一家或几家国企垄断，也没有法律规定禁止其他资本进入这些行业和领域。否则，也就不会有国务院文件三令五申要求"允许非公有资本进入垄断行业和领域"了。
　　可见，从法律上说来，这些行业由行政权力授予国企垄断，或用行政权力禁止其他资本进入以维持垄断，都是违法的。同时，也违背了市场经济的根本原则，违背了中央政府的行政要求。
　　记者：到目前为止，石油行业的勘探开采、管道运输、炼制、批发、零售都已经有限制的向民营企业放开了，可以说只有进出口贸易和定价是完全没放开的，这是不是表明石油行业的市场壁垒并没有想象中的严重?
　　马宇：石油行业垄断的严重性已经不需要我再重复了，目前所谓的放开根本没有意义。新旧36条里都提到要放开石油的上游业务，比如勘探开采，这明显不合情理，勘探开采的高风险和高成本都不是普通民企能够承受的，外资进来做都解决不了问题。真正应该先放开的是进入门槛比较低的贸易领域，包括对外的进出口贸易和对内的零售批发，即便是放开贸易领域，单放一点也是不合理的。
　　比如说放开下游，我就让你做加油站，但是整个上游油源掌握在谁手里?掌握在中石油、中石化两大家手里。中石油中石化自己有加油站，民企也搞加油站，民企的油源有来源于"两桶油"，"两桶油"怎么可能同时以同等价格、同等质量去供应不同的加油站，或者是让民营加油站来把自己的加油站打垮，这是绝对不可能的。几年前我在广东调研时就曾遇到中石油中石化两大巨头在疯狂抢购加油站，完全不计成本，意图控制终端零售市场。后来又看资料，说黑龙江的民营油企、加油站基本被挤垮了。中石油中石化一方面自己生产，另一方面它还有进口权，它的进口也是垄断的，所以油品整体的生产和批发在它手里，在这种情况下让民营资本去搞加油站是没有意义的，不可能有平等竞争。
　　比如说放开上游，我就让你去炼油，现在有很多民营的炼油厂，但是因为进出口贸易没有放开，所以必须要向国家有关部门申请指标才能进口，炼油厂的经营也没法儿做。
　　中国现在真正要做的是什么，是要放开现在还没放开的进出口，这是可以做到的。把油的进口放开，在很大程度上就可以把国内的油品市场激活。我在福建调研时跟一个民营油企老板谈，他就诧异中国这样一个生产和贸易大国为什么在国际石油市场不但没有话语权，反而屡被耍弄，多年高买低卖造成国家重大损失。如果放开搞个跨境油品交易市场，就会比现在垄断着做好得多。
　　记者：但是近几年中石油、中石化也相继引入了民营资本，这能不能看成是民企进入石油行业的另一种方式?
　　马宇：说到入股，国有企业允许民资入股，这不是现在才开始的，不是有了那么多上市的国企了吗，中石油等也是上市公司，你们什么时候见过这些国企控股股东对于中小股东权益有过丝毫顾及了?
　　国有资产有150万亿元之巨，经营性资本就有120万亿元，而央企资产也有数十万亿，相比之下，民企资本规模就要小得多。国企单体规模更不是民企能比的，能源等垄断央企的资产规模动辄上万亿元，是民企的十几二十倍。这种情况下，私人投资者入股国企，几乎注定了要当小股东，国有资本还是绝对控股或者相对控股。以国企众所周知的思维模式、体制惯性和经营做派，如果只是民营企业入股国企，或者私人投资者合伙入股国企，可想而知会发生什么，更容易黑箱操作把这点股份的权益给消化了，小股东的权益无疑是羊入虎口，毫无保障的。
　　以国企改革名义，让私人资本入股国企，这是在给私人资本下套，表面上表明了国企"改革"的姿态，体现了国资委的"政治正确";又可以再圈一笔钱，再消解一些民间资本力量，再掠夺一次中国民众财富，从而进一步加强央企地位，强化国有经济控制力，一箭数雕，何乐而不为。
　　这正是此类"改革"的可怕之处：打的是改革的幌子，表面看起来似乎也真的是改革，但骨子里却是反改革的，是在强化乃至固化既有的体制格局、权力格局、利益格局，排挤、消解或者吞并、控制民间资本力量，以保证既得利益集团的利益。
　　记者：对于普通消费者来说最关心的话题可能就是油价，有一种说法是，油价高是因为"两桶油"垄断，放开石油行业，油价就会跌了吗?
　　马宇：必然会下降，垄断必然造成高价格、低服务，包括油品质量差。中国油价高早就已经达成了共识，老百姓都明白。美国油价低于中国，那是明摆着;日本油价高，是因为日本几乎完全依赖进口;欧洲国家油价高，是因为有燃油附加税。
　　最糟糕的是，在中国油价如此之高的情况下，中国的油品质量却几乎是全球最差。欧美、日本等国都是汽车、油品技术进步同步进行，中国的垄断油企却完全没有提高油品质量的动力，油品质量提高远远落后于汽车技术进步。原因何在?当然是垄断。那些说放开垄断就会造成劣质油横行问题的人，难道他们没看中石油中石化是怎么做的吗?垄断着油品市场，世界最低级的劣质油都可以卖世界最高价，为什么还要花钱投巨资搞技术进步?没有财政补贴就不升级，你做不了放开进口行不行啊?国外标准比你高油价还比你低。
　　更糟糕的是，政府部门不但没起到制约作用，反而把油品标准制定的裁判资格都交给了垄断油企。制定油品标准的全国石油产品和润滑剂标准化技术委员会，90.9%的委员来自石化系统、2.3%的委员来自汽车产业系统、4.5%的委员来自环保系统，主任委员来自中石化，秘书处设在中石化; 审议油品标准的石油燃料和润滑剂分技术委员会，70%以上来自于两大石油企业。环保部门没有发言权，消费者更没有发言权，有发言权的是两大油企自己。
　　你看很多国家里边，人家的能源安全做得非常好，消费者的利益保护得很好，可是人家就没有像我们这样的，完全由国有资本去垄断的搞，人家的石油生产都是民营石油公司在做，人家的石油进出口，尤其是进口，咱不说出口，出口还有些有管制，进口这块都是放开的。批发零售更不用说，批发零售都是随便做的。你到任何一个国家一个什么地方你去看，一个很小的城市里面，面对面的都是好几家石油公司的加油站，互相这么竞争，这样的话对消费者才是有好处的。
　　可是人家的整个能源安全比我们搞得好得多。所以，根本不是说你放开了就不利于能源安全，就不利于这个行业的发展和国家利益，错，这是一个管的问题。

记者：除了石油行业外，很多其他领域也面临着诸多进入门槛，比如金融、教育、医疗。您觉得这些门槛的存在是不是合理的?这个过程中政府的参与是不是跟一直强调的让"市场配置资源"相违背?
　　马宇：这里面应该是有两个层面的问题，一个是市场准入，一个是你的资质，比如说市场监管。
　　首先必须得有个前提，就是说尽可能的对所有的领域，都要对所有的资本应该是敞开大门，就是说它都可以进去做。我们说只有极少数的，最后我们要做的就是那个负面清单，极少数领域，最后可能国家会拿出个别的几个领域来，说这个资本只能国有资本去做，民营资本不能做、外资不能做，这是极少数极少数的，有那么几个领域。另外还有一个是什么，也在负面清单里面，就说限制性的，也是很少的，比如说可能会对民营资本有一种比较特定的限制，比如说不许你控股，可以去做，但是国有控股，或者不允许你去当高管，这个是非常小的一个单子，这个就是我们说的市场准入，就是负面清单管理。但这个应该负面清单之外所有的，只要没上这个目录，那民营资本或者外资都可以随便做，这是一个大前提。
　　国际上，很多国家里面也有(限制)这样的规定，包括极端市场化国家，也会有一些规定，但是主要不是对国内资本，它国内的国有资本和民营资本很少有这种差异，更多的是针对外资，就是在某些领域里面，比如说电信，基础电信，这个外资不能控股。但是在我们国家里面，国内还有一个差异，多了一层，就是国内有不同的所有制。但负面清单要尽可能的小，否则改革就没有价值、没有意义了，等于把目前的市场壁垒换了个方式又表现出来。所以必须在这次改革里面把负面清单列出来，并且是达到缩减管制。
　　第二个前提是进去以后资质的问题。资质问题必须一律平等，不能再有差别化的待遇，无论是国有资本、民营资本还是外国资本，资质要求、市场竞争要求都是一视同仁的，这个是特别重要的。我们现在做的很多领域，刚才你提到很多领域，实际上我们现在都不是这样的，允许你进去做了，但是要求、监管是不一样的，这个弄得就很麻烦。还有一个特别重要的一点是，在政府管理的时候，不是说政府完全用审批的方式，政府只是定一些基本、特别重要的、涉及公共利益的一些资质，绝大多数的时候政府实际上是可以不管的。比如说医疗，首先，民营资本是不是可以搞医院?首先得把这个打开。我可以进去，可以做综合性医院，也可以做专科医院，也可以做一些养老保健的，包括外资也可以进来。但是对你有要求，比如医生必须具备什么样的资质，这个是得有的。有执业资格，你就不再去考虑是国有医院的医生还是民营医院的医生，还是外资医院的医生，这就是一视同仁，平等竞争。同时，相关的配套必须平等，比如不能只在国有医院里看病，才能拿到医保去报销，民营医院没有这个资格，这等于又是一个不平等条件，条件必须得平等。
　　记者：从去年8月开始了新一轮的国资国企改革，以北京为例，北京在国资国企改革方案中提出到2020年，80%的国企要集中到公共服务的领域，会把竞争性的领域放开，让民营企业进入。国企集中到公众服务领域会成为未来的趋势吗?
　　马宇：现在对公共服务这个领域的划分是非常模糊的。交通运输是公共服务、医疗卫生也是公共服务，教育、文化都可以说是公共服务，到最后，哪一个不是公共服务?这些领域最后又给框起来了。
　　所以为什么我一开始的时候就说，只要能市场化的必须市场化，负面清单一定尽可能的短，不能很宽泛的去确定所谓的公共服务领域。很早的时候，我们国家创造了一个词，叫国计民生领域，必须国有资本严加控制，政府要严格管起来。假如按照以往的那个国计民生的概念来制定负面清单，那会是一个非常荒唐的事情，你会发现可能弄出有好几千个行业的负面清单来。
　　现在，公众服务领域到底是哪些，为什么把它纳入国有资本控制，这个东西是必须有理由，一定得把这个东西明晰化。
　　现在的问题是，连概念都没搞清楚，但是拿着这个概念去说，基本问题没有理清。
　　记者：新旧36条和40多条细则，您觉得它们之所以没有在制度上消除市场壁垒，也是因为它们没有理清吗?
　　马宇：2005年旧非公经济36条出来没打开，2010年又搞了一个新36条。又没有效果，一直到2012年初，出了40多个实施细则。又是3年过去了，还是没有效果。包括现在的负面清单，原则是定下来了，但负面清单什么时候才能出来?
　　负面清单应该主要是由发改委来确定。可是发改委到现在该怎么管制还在怎么管制，包括能源这个领域。能源是一个非常典型的例子，改来改去改了这么多年，几经变动，一开始要放开，后来觉得不行，又控制起来，还成立能源局加强能源控制。结果看看能源局，一堆贪官，他们在审批能源项目的时候，去捞个人好处，怎么可能维护国家的能源安全，对吧?贪腐造成的损失，实际上都是从消费者这里捞过去的，都是通过损害国家利益达到的。管制已经造成了明显的问题。