贺雪峰一号文件无意撬动“农村房地产需求”

一号文件无意撬动“农村房地产需求”
 
　　不久前，一篇题为“一号文件有望撬动农村房地产市场需求”的报道引人瞩目。有专家在接受媒体采访时称，农村集体产权制度改革以后，可以刺激新的农村房地产市场需求，适度缓解当前已很低迷的城市房地产市场。
　　一直以来，房地产市场里交易的，默认都是建设在城市建设用地上的房屋。“农村房地产”的提法，乍一看很是吸引眼球。难怪这篇报道就今年的中央一号文件采访了多位专家，在各路专家的诸多观点中拎出这一点放在标题里。一号文件提及的改革，真的能在农村刺激出房地产市场需求吗？农村建设用地应当向社会资本开放吗？一系列的问题，有必要辨析和澄清。

　　■农村土地制度改革仅仅是开展试点；现在试点刚刚启动，全国实施更未提上日程，何谈撬动农村房地产市场需求

　　■一号文件为农村集体建设用地“出让、租赁、入股权能”设了三个限定，一是符合规划，二是符合用途管制，三是农村集体经营性建设用地

　　■农民自由进城当然没有问题，资本自由下乡则要警惕，尤其是“集体外城镇居民”到农村购房不能放开

　　贺雪峰

　　有媒体发表了3位专家对2015年中央一号文件的解读，请他们回答“农业该如何在经济新常态下起舞”。其中，有专家认为，今年一号文件提出要分类实施土地制度改革试点“有利于广泛借助外力、吸引社会资本从事农村宅基地和农村集体建设用地市场的开发、建设和经营”；“本次农村集体产权制度改革以后，有望首先撬动农村宅基地和集体建设用地市场，广泛吸引外力、社会资本从事这些土地市场的开发、建设和经营，既能迅速推进新农村建设和面貌更新，增强农村吸引力，又能通过盘活这些市场来促进农村集体资产的保值增值和农民增收，还能刺激新的农村房地产市场需求，适度缓解当前已很低迷的城市房地产市场”。他还认为，具体效果“要受到是否允许集体外城镇居民购买房屋，以及农村公路、电网等基础设施建设是否完善等因素影响”。

　　从一号文件到楼市得救，这份解读给出的路径是：第一步，一号文件推动的农村集体产权制度改革，可以让农村宅基地和集体建设用地自由入市；第二步，吸引资本进入农村开发和经营宅基地和集体建设用地；第三步，巨量外来资本涌入，农民从出让宅基地和建设用地中获得货币性收入；第四步，农民有余钱进城买房，目前不景气的城市房地产市场得救。

　　从撬动农村房地产市场需求角度解读一号文件“关于分类实施土地制度改革试点”的文件精神显然存在偏差。一号文件明确规定，农村土地制度改革仅仅是开展试点，并且要求“加强对试点工作的指导监督，切实做到封闭运行、风险可控，边试点、边总结、边完善，形成可复制、可推广的改革成果”。现在试点刚刚启动，全国实施更未提上日程，何谈撬动农村房地产市场需求。

　　即使关于农村土地制度改革的试点内容，一号文件也是有明确边界和限定的：“赋予符合规划和用途管制的农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能，建立健全市场交易规则和服务监管机制”。值得注意的是，一号文件为农村集体建设用地“出让、租赁、入股权能”设了三个限定，一是符合规划，二是符合用途管制，三是农村集体经营性建设用地，而不是所有农村集体建设用地。有了这三个限定，试点就仅仅限制在十分有限的范围内，更多是为了解决过去农村集体经营性建设用地中存在的历史遗留问题。

　　关于宅基地制度改革，一号文件是这样说的：“依法保障农民宅基地权益，改革农民住宅用地取得方式，探索农民住房保障的新机制”。显然，一号文件更多强调的是保障农民宅基地权益，而根本没有宅基地入市的意思。从一号文件的相关表述来看，中央对土地制度改革的基本态度是慎重稳妥，而非急躁冒进。今年的一号文件中没有表达过撬动农村房地产市场需求的任何意思。

　　一号文件在农村土地制度改革上采取了慎重稳妥的态度，是因为当前我国正处在中等收入阶段，是矛盾多发期。如果改革不慎，很容易落入所谓中等收入陷阱。中等收入陷阱，是指一个国家的人均收入达到中等水平后，不能顺利实现经济发展方式的转变，导致经济增长动力不足，最终出现经济停滞的一种状态。按照世界银行的标准，2012年我国人均国内生产总值达到6100美元，就已经进入了中等收入国家之列。当前，虽然几乎所有农民家庭都有人进城务工、经商，但进城务工人员大部分并未在城市安居，年老的父母或者年幼的子女仍然留守农村，他们年轻时进城务工，年龄大了却可能返乡务农。正是可以自由进城、又可以自由返乡的双向流动，让他们有了更多的选择权。这种选择权，使得我国社会结构具有极大的弹性。农村因此成为中国现代化的稳定器与蓄水池。

　　我国目前的发展阶段，决定了农村大多数进城务工人员很难在城市获得体面安居所需的稳定就业与可靠保障，国家也不可能为这么大规模的人群提供这类救济。正因如此，进城务工人员可以返乡，是他们最基本的权利。这是底线，政策必须保障他们的这项底线权利。也就是说，土地是农民的基本保障和社会保险，而基本保障和社会保险是不可以自由交易的。

　　当前学界普遍存在一种误会，以为城乡一体化就是农民自由进城和资本自由下乡。农民自由进城当然没有问题，今后的政策还要进一步为农民进城创造体制和机制的条件。资本自由下乡则要警惕，尤其是“集体外城镇居民”到农村购房不能放开。目前城市已经积攒巨量的过剩资本，放开资本下乡，资本每获得一户农民的土地权利，就意味着一户进城农民失去了返乡的机会，他们进城成功了，在城市安居，当然是好的。问题是，大部分进城的农民无法在城市体面安居，国际上很多国家就在这一发展阶段产生了城市贫民窟。贫民窟不仅不人道，而且一定会成为任何一次经济、金融、社会、政治危机的放大器。

　　还有一种普遍性的观点，认为农民进城与资本下乡并行，可以缩小城乡差距。问题是，让收入高的城市人到农村占有农民作为退路的土地，这样即使可以缩小城乡差距，却必然导致城市二元结构的日益严峻。在城市这个局促的空间里面形成更趋尖锐对立的二元结构，对于正处在矛盾多发期的中等收入阶段的中国，显然不是好事。

　　也正是从这一点考虑，从我国应对中等收入陷阱的大局看，农村土地制度改革必须慎重稳妥，决不可操之过急。

　　（作者单位：华中科技大学中国乡村治理研究中心）