盐铁会议的争论及其管理思想史意义

  刘文瑞

汉武帝在临终前，已经对自己的作为有所反思，下了著名的轮台罪己诏，这就预示着国家政策改变的可能性。然而，武帝的罪己诏仅仅是申明治国指导思想的变化，并没有具体的变革措施。不过，中国的官场，个个都是揣摩上意的高手，既然皇帝已经说了要“禁苛暴，止擅赋，力本农”，而且封丞相车千秋为富民侯，“以明休息，思富养民也”（《汉书·西域传下·渠犁》。皇帝的意图如此明显，官员们个个闻风而动。

武帝临终时托付的顾命大臣为大将军霍光，并让车骑将军金日磾、左将军上官桀辅佐，时任丞相的车千秋、任御史大夫的桑弘羊也是受遗诏辅政的参与者之一。武帝死后，霍光执政。当时，改变武帝时期经济政策的动议不断有人提出，以杜延年最为典型。他“见国家承奢侈师旅之后，数为大将军言，年岁比不登，流民未尽还，宜修孝文时政，示以俭约宽和，顺天心，说民意，年岁宜应。光纳其言，举贤良，议罢酒榷盐铁，皆自延年发之”（《汉书·杜延年传》）。杜延年的建议，直接提出要“修孝文时政”，即放弃武帝的有为政治，回到文帝时期的无为而治。由此拉开了盐铁会议的序幕。

西汉昭帝始元六年，由皇帝下令，实际是由霍光策划，具有重大意义的国家级“政策研讨会”正式召开，史称盐铁会议。参加会议的官方人员是丞相车千秋和御史大夫桑弘羊，以及他们二人的属员（丞相史、御史），民间人员是太常和三辅地区推荐的贤良和其他各郡推荐的文学，都是儒生。这次会议涉及到国家政策的方方面面，会上的争论包括国家的经济政策、政治方略、对外关系等等。如实行管制经济还是放任经济？盐铁产销是国进民退还是民进国退？治国思想是务实求利还是道义领先？政府职能是扩张还是缩小？对待匈奴是鹰派还是鸽派？会议唇枪舌剑，针锋相对，你来我往，全然没有半点谦让。这样的会议，在帝制时代的历史上前无先例，后无来者。从管理思想发展演变的角度看这次会议就会发现，盐铁会议不仅对西汉治国政策的变化产生了影响，而且对后代也具有思想史意义。可以说，它是历史上由官方组织的战略分析会议，同时也是两种管理理念的思想交锋会议，同当今所说的“理论务虚会”十分类似。会后过了大约20年，庐江太守丞桓宽将这次会议的发言和观点整理为《盐铁论》一书，为后代留下了罕见的政策争论资料。

盐铁会议的争论焦点，是国家以人民为本，还是人民以国家为本。贤良文学以在野的身份和立场，强调藏富于民；而御史大夫桑弘羊等人（包括赞同御史大夫的御史、丞相史）则强调要富国强兵；丞相车千秋态度中允。值得注意的是，争论双方都反对贫富分化，然而，御史大夫认为是富商大贾造成了财富集中和两极分化，贤良文学则认为是盐铁官营造成富者愈富和贫者愈贫。御史大夫强调商民对立，主张以皇权打击奸商来保护民众；而贤良文学则强调官民对立，主张以皇权约束官吏而施惠于民。这种争论，实际涉及到管理思想的一个深层问题：权力和金钱，在正面作用上究竟哪一样更能造福民众？在负面作用上究竟哪一样对社会的危害更大？御史大夫显然是站在公权立场上，而贤良文学则坚守民间立场毫不让步。

当御史大夫痛斥“浮食奇民欲擅管山海之货，以致富羡，役利细民”时，贤良文学则抨击经济管制下“公卿积亿万，大夫积千金，士积百金，利己并财以聚；百姓寒苦，流离于路”的现象。在某种意义上，贤良文学是追求“天下有道”的理想主义者，而御史大夫是精于功利的现实主义者。所以，桑弘羊嘲笑贤良文学贫穷没见过世面，迂腐而不知大体。“文学能言而不能行，居下而讪上，处贫而非富，大言而不从，高厉而行卑，诽誉訾议，以要名采善于当世。”直接否定他们具有管理国家的能力，“夫禄不过秉握者，不足以言治，家不满檐石者，不足以计事。儒皆贫羸，衣冠不完，安知国家之政，县官之事乎？”且志得意满地宣称自己是管仲、陶朱一流人物。而文学则反唇相讥，“夫贱不害智，贫不妨行。颜渊屡空，不为不贤。孔子不容，不为不圣。”姜太公也曾贫穷，宁戚也曾饭牛。（《盐铁论·地广》，以下只注篇名）儒者贫穷不是自己的过错，不妨碍其道义的坚守和担当。御史大夫批评贤良文学“信往而乖于今，道古而不合于时务”；贤良文学则抨击御史大夫“蔽贤妒能，自高其智；訾人之才，足己而不问，卑士而不友，以位尚贤，以禄骄士”（《刺复》）；甚至反唇相讥，“今执政患儒贫贱而多言，儒亦忧执事富贵而多患也”（《国疾》）。还拿《庄子·秋水》中所说的鵷鶵典故讽刺桑弘羊，称：“南方有鸟名鵷鶵，非竹实不食，非醴泉不饮，飞过泰山，泰山之鸱，俛啄腐鼠，仰见鵷雏而嚇。今公卿以其富贵笑儒者，为之常行，得无若泰山鸱嚇鵷鶵乎？”（《毁学》）由于桑弘羊同贤良文学的争论十分激烈，甚至不乏相互恶意攻击，导致几次都需要丞相车千秋打圆场才使会议得以进行。

盐铁会议争论的事项很多，首当其冲的，是由盐铁官营政策引发的政府职能以教化为中心还是以利益为中心的争论，冯友兰把它概括为“尚仁义”和“务权利”之争。

桑弘羊认为，政府职能应该以利益为中心，而且这种利益必须同公权结合起来，此即“权利”。必须指出，中国古代所说的权利，同近代西学引进后翻译right为权利的含义完全不同。古代权利之权即国家强权（权的本意为权衡，这里是指以国家力量权衡利弊，而不是以市场选择权衡利弊），权利之利即锱铢实利。对匈奴的外部威胁而言，桑弘羊认为他们“非服其德，畏其威也”。征伐四夷需要经济支持，而国家用度不足，所以才要“兴盐铁，设酒榷，置均输，蕃货长财，以佐助边费”（《本议》）。对国内的社会秩序而言，桑弘羊认为政府调节经济是最有效的，由政府掌握经济实力可以平衡社会分化，实现社会稳定，改善民生，推动生产。“故人主积其食，守其用，制其有馀，调其不足，禁溢羡，厄利涂，然后百姓可家给人足也”（《错币》）。正是为了应对社会需要，“是以县官开园池，总山海，致利以助贡赋，修沟渠，立诸农，广田牧，盛苑囿”（《园池》）。这种思路的逻辑是大力发展国有经济，挤压民间商贾，所以推行盐铁官营、算缗告缗和均输平准等政策。

贤良文学认为，国家职能应该以教化为中心，奉行从孔孟到董仲舒的德政思想。“礼义者，国之基也；而权利者，政之残也。”（《轻重》）对四夷的外部威胁而言，不能单靠武力征服，最根本的是道义感化。“不劳而王，恩施由近而远，而蛮、貊自至”（《诛秦》）；“以义取之，以德守之”。国家的真正权威在德不在力，“夫文犹可长用，而武难久行也”（《繇役》）。对国内的社会秩序而言，从战国到秦朝的大量事实说明治国之道应当以教化为先。“窃闻治人之道，防淫佚之原，广道德之端，抑末利而开仁义，毋示以利，然后教化可兴，而风俗可移也”（《本议》）；“非特崇仁义无以化民，非力本农无以富邦也”（《轻重》）。单一的法制手段，最好的效果也是“民免而无耻”，只有教化优先，才可“有耻且格”；“夫导民以德，则民归厚；示民以利，则民俗薄”。从财政角度看，政府与民争利，将会严重败坏社会风气，对社会道德的消极影响是多少钱财都无法弥补的。所以政府应该把利源交给民间，为民间充当道德楷模。“是以王者不畜聚，下藏于民；远浮利，务民之义；义礼立，则民化上。”（《禁耕》）按照这种思路，就应该放弃盐铁官营，鼓励民间商贾。“方今之务，在除饥寒之患，罢盐铁，退权利”（《水旱》）。

值得注意的是，桑弘羊和贤良文学的争论，为了说服对方，不得不在思想上互相做出某种让步，而这种让步恰恰可以取得观念上的更新和进展。例如，桑弘羊带有浓厚的法家色彩，尽管他在不经意中会流露出商韩底色，却在面子上不得不改变从商鞅到韩非那种赤裸裸的愚民弱民说法。在需要佐证自己观点时，他照样会引用孔子以及儒家经典话语。而对贤良文学来说，当面对执政者如何解决财政问题的诘难时，也不得不从董仲舒曾经坚持的“正其谊不谋其利，明其道不计其功”退后一步，主张在道义优先的前提下计算利害。例如，在批评国家的扩张政策时，贤良文学不仅从道义上论证，而且从利益上说明其不划算。不经营富庶的中原而致力于扩张边疆不毛之地，“是犹弃江皋河滨，而田于岭阪菹泽也”（《轻重》）。显然，贤良文学已经在道义坚守中结合进利害考量，追求既正其义，也谋其利；既明其道，也计其功。

盐铁会议上的争论，最主要的还是盐铁官营与民营之争。这是盐铁会议的主题，各种争论都是围绕着这一主题展开。所以，对盐铁官营和民营的各自利弊，双方陈述相当多，各有各的理由。

桑弘羊强调，盐铁官营起码有以下优势：第一，增加国家财力而不妨民生。“盐、铁之利，所以佐百姓之急，足军旅之费，务蓄积以备乏绝，所给甚众，有益于国，无害于人”（《非鞅》）；“是以县官用饶足，民不困乏，本末并利，上下俱足”（《轻重》）。第二，消除奸商操纵市场的供需矛盾和价格涨落，打击贸易欺诈。“有司请总盐、铁，一其用，平其贾，以便百姓公私”（《水旱》）；“县官设衡立准，人从所欲，虽使五尺童子适市，莫之能欺”（《禁耕》）。第三，打击豪强，防止兼并，净化社会风气。“令意总一盐、铁，非独为利入也，将以建本抑末，离朋党，禁淫侈，绝并兼之路也”（《复古》）。尤其是盐铁官营可以防止社会隐患。普通百姓不可能从事盐铁业，盐铁民营有可能滋生威胁政权的力量。“鼓铸煮盐，其势必深居幽谷，而人民所罕至。奸猾交通山海之际，恐生大奸。乘利骄溢，散朴滋伪，则人之贵本者寡。”（《刺权》）“铁器兵刃，天下之大用也，非众庶所宜事也。往者，豪强大家，得管山海之利，采铁石鼓铸，煮海为盐。一家聚众，或至千馀人，大抵尽收放流人民也。远去乡里，弃坟墓，依倚大家，聚深山穷泽之中，成奸伪之业，遂朋党之权，其轻为非亦大矣！”（《复古》）所以，桑弘羊的手下御史赞扬盐铁官营的成就道：“大夫君运筹策，建国用，笼天下盐、铁诸利，以排富商大贾，买官赎罪，损有余，补不足，以齐黎民。是以兵革东西征伐，赋敛不增而用足。”（《轻重》）他们认为，盐铁官营既利国又利民，不仅是财政手段，而且是社会治理措施，影响到社会安定的根本。

贤良文学的看法恰恰与桑弘羊相反。他们认为，盐铁由国家经营，直接危害就是影响民生。“昔文帝之时，无盐铁之利而民富，今有之而百姓困乏，未见利之所利也，而见其害也。且利不从天来，不从地出，一取之民间，谓之百倍，此计之失者也。”（《非鞅》）尽管桑弘羊等人可谓计算周密，但盐铁政策的推行并未实现经济繁荣，反而导致“国家衰耗，城郭空虚”。盐铁官营名义上打击了奸商，实际上扩大了贫富差别。“今欲损有余，补不足，富者愈富，贫者愈贫矣。严法任刑，欲以禁暴止奸，而奸犹不止。”（《轻重》）盐铁官营还败坏了社会风气，“今郡国有盐、铁、酒榷、均输，与民争利。散敦厚之朴，成贪鄙之化。”（《本议》）最重要的是，富商大贾被消灭了，然而权贵集团随之兴起。相比于商贾对社会的危害而言，权贵得到巨额财富支撑后，对朝廷的危害更猛烈。贤良文学直言不讳地指出：“自利害之设，三业之起，贵人之家，云行于涂，毂击于道，攘公法，申私利，跨山泽，擅官市，非特巨海鱼盐也；执国家之柄，以行海内，非特田常之势，陪臣之权也……”（《刺权篇》）言下之意，败坏社会风气、威胁国家安全的，正是掌握盐铁工商的官员。同民间商贾相比，秉持利权的大臣才是朝廷的心腹之患，擅长冶金的欧冶、朐邴，不过布衣耳，成不了什么气候。“工商之事，欧冶之任，何奸之能成？三桓专鲁，六卿分晋，不以盐铁。故权利深者，不在山海，在朝廷；一家害百家，在萧墙，而不在朐邴也。”（《禁耕》）言辞之犀利，几乎要直接说桑弘羊才是朝廷的最大隐患。

值得注意的是盐铁官营引发的经济技术层面和管理层面的争论。民营和官营，哪种经营模式更有利于改进生产技术和提高产品质量？更有利于降低制作成本和市场价格？更有利于社会需要？会议上双方围绕着盐铁产销表达了截然相反的观点。桑弘羊认为，政府财力雄厚，设备齐全，而民间资本缺乏，技术不精，所以，官营更有利于盐铁生产水平的提高，由于避免了商人中间盘剥而更有利于平价销售。“县官日作公事，财用饶，器用备。家人合会，褊于日而勤于用，铁力不销炼，坚柔不和。”桑弘羊从逻辑上推理，政府经营应该是最能适应社会需要的，“吏明其教，工致其事，则刚柔和，器用便。此则百姓何苦？而农夫何疾？”然而，贤良以事实为据反驳桑弘羊。他们指出，官营为了完成生产指标，不切实用，偏好制作大件产品。“县官鼓铸铁器，大抵多为大器，务应员程，不给民用。”官府生产的铁器，“民用钝弊，割草不痛”，根本不能满足农夫需要。从价格来看，民营盐铁时，盐价低廉，铁器实用，到了官营，则价昂物劣。“故民得占租鼓铸、煮盐之时，盐与五谷同贾，器和利而中用。今县官作铁器，多苦恶。用费不省，卒徒烦而力作不尽。”家庭经营不像官营卒徒那样不尽力，“务为善器”；官营的产品则没人重视是否合用。农忙季节，民营产品可直接到地头售卖，销售方式多样，可以货易货，可用钱购买，也可以旧换新，还可赊欠，不影响生产。“农事急，挽运衍之阡陌之间。民相与市买，得以财货五谷新币易货；或时贳民，不弃作业。置田器，各得所欲。”现在官方产销，价格一律，东西粗笨，不但不实用，而且没有选择余地。“今总其原，壹其贾，器多坚硁（原字为【石+坚】），善恶无所择。”加上官商服务恶劣，农民只能去衙门购买，有时跑几次还找不到人，又不能多买储存，储存了会生锈。大老远买器具，浪费了宝贵时光，耽误了农忙时令。“吏数不在，器难得。家人不能多储，多储则镇生。弃膏腴之日，远市田器，则后良时。”由于盐铁价贵，百姓不便。有的贫民，只好“木耕手耨，土耰淡食”。最可恨的是铁官把买不出去的器具硬性发售给农民，工人赶不出活时又征发民众为他们赶工。“铁官卖器不售或颇赋与民。卒徒作不中呈，时命助之。发征无限，更繇以均剧，故百姓疾苦之。”（以上均见《水旱》）可以说，贤良把官营工商业的弊端，揭露得淋漓尽致。

盐铁经营方式的利弊之争，本来是一个事实问题，然而它对管理思想史的研究具有重要警示作用。思想需要逻辑推理，但逻辑推理必须经得起事实验证。桑弘羊对盐铁官营优势想当然的陈述，被贤良用事实击得粉碎。时至今日，总有一些学者或官员，往往以一厢情愿的逻辑推论代替事实表述，忘记了理论需要验证，致使某些在实践中已经千疮百孔的学说依然在书本里大行其道。对此，值得管理学者深省。

在盐铁会议上还有许多争论，这里从略。然而，关于均输平准的争论仍值得一提。按照桑弘羊的说法，“平准则民不失职，均输则民齐劳逸。故平准、均输，所以平万物而便百姓，非开利孔而为民罪梯者也。”然而，均输平准的推行，桑弘羊也承认会使“商贾无所贸利”，这就意味着这一政策的本质是彻底否定市场，势必会导致由权力配置财富并引发供应短缺。正如文学批评的那样：“百姓贱卖货物，以便上求。间者，郡国或令民作布絮，吏恣留难，与之为市。吏之所入，非独齐阿之缣、蜀汉之布也，亦民间之所为耳。行奸卖平，农民重苦，女工再税，未见输之均也。县官猥发，阖门擅市，则万物并收。万物并收，则物腾跃。腾跃，则商贾侔利。自市，则吏容奸。豪吏富商积货储物以待其急，轻贾奸吏收贱以取贵，未见准之平也。”（《本议》）显然，贤良文学只能从现象上进行批评，而看不到市场的真正意义。如果今人依然从桑弘羊的角度主张均输平准，或者从贤良文学的角度反对均输平准，都不过是把思想拉回到计划经济或者自然经济状态。今人研究思想史，固然需要对古人寄予理解之同情，但不可使自己沉湎于古代。

另外需要指出的是，盐铁会议争论虽然激烈，但会后的政策变化却微不足道。会议上贤良文学的主张集中表达为“皆对愿罢盐铁酒榷均输官，毋与天下争利，视以俭节，然后教化可兴”。而桑弘羊坚持管制经济政策，“以此为国家大业，所以制四夷，安边足用之本，不可废也”（《汉书·食货志》）。最后的结果是仅仅废止了不占主要地位的酒榷，其他依旧。元帝时由于灾荒出现“人相食”，于是在位的儒士又说起不能与民争利的老话题，倡言罢置盐铁官、北假田官（专管耕地租赁）和常平仓。元帝遵从了这些建议。很明显，这种遵从，一半是治国理念的变化（元帝好儒），一半是救灾形势的逼迫。但三年后因为国库用度不足，又恢复了盐铁官。汉代以后，铁器生产逐渐放归民间，但铁器经销在不少朝代都由政府管控，至于盐业，一直是国库收入的重头戏，所以历代基本都不放手，但鉴于官府生产的弊端，后来的王朝吸取教训，往往采用民间生产、官方专卖或者特许经营的方式，即富有中国特色的“统购统销”。正是盐业的专卖收益，支撑了安史之乱后摇摇欲坠的大唐王朝，培育了滋生扬州风月的两淮盐商，此乃后话。从西汉开始的盐铁争论，并未改变政府对盐铁的管制，直到民国，政府始终未能把盐铁经营完全放开。这说明，道理归道理，利益归利益，批判的武器在武器的批判面前终究是弱势。所以，参加盐铁会议的贤良文学，不得不在“正义”的同时“谋利”，在“明道”的同时“计功”。也就是说，现实会迫使思想退守，思想家一旦接触现实，总会在一定程度上“和光同尘”。

然而，如果据此认为思想就没有价值，则会走向另一个极端。我们也要看到，道义并非毫无实际效用，正是治国指导思想上的争论，会对逐利行为产生相应的制约。正是贤良文学的坚持，使得桑弘羊们不得不在一定程度上顾忌民间的呼声，适当调整自己的政策。那些把桑弘羊归入法家的学者，也承认桑弘羊的思想已经同先秦法家思想有了很大不同。另外，即便是贤良文学的退守，也不能视为“同流合污”，而是在退守中反映出儒家管理思想的演进。贤良文学对现实政策的讨论需要实现义和利的统一，就反映了儒家思想变化的一面。从今人的角度看，盐铁争论的管理学本质是尊重市场还是尊重权力的争论，相对于权力的扩张天性而言，贤良文学的力争，有利于在权力和市场之间形成更合理的边界。温故可以帮助人们更好地知今。

有趣的是，盐铁会议还反映出政治权力斗争与思想争论之间的复杂关系。徐复观认为，盐铁会议反映了西汉昭帝时的朝廷权力之争。汉代从武帝开始，在中枢形成了中外朝格局。所谓中朝，是皇帝身边的亲信人物构成的决策班子，以大将军为首领；所谓外朝，是法定的中央政府，以丞相和御史大夫为首领。武帝死后，主持中朝的霍光为了收取外朝权力，为剥夺桑弘羊执掌数十年的财经大权而策划了盐铁会议。在徐复观看来，盐铁会议不过是霍光为击倒桑弘羊而做的一个“局”，正是这一特殊背景，使得这一会议形成了史无前例的政策争论和思想对撞。徐先生的观点可以在研究盐铁会议时聊备一说。即便不接受徐复观的观点，他的这种研究也足以向人们提醒，一个王朝的政策变化，往往同权力斗争相关，甚至同朝廷派系相关。管理思想的发展一旦进入政策领域，即同人事关系和权力消长交织一起。研究管理思想史，有必要注意权力动态对思想变迁的影响，尤其需要注意政治权力对思想的压抑或者支持。但是，即便接受徐复观的观点，也绝不能把贤良文学抨击桑弘羊的行为仅仅看作是霍光打击政敌的工具，霍光利用儒生是一回事，儒生借机倡扬自己的主张是另一回事，尽管二者相关。徐先生指出，“说到利用，也是互相利用”。而且更进一步说道：“在皇权专制政治下，知识分子只有在矛盾对立、相持不下的夹缝中，才有机会反映出一点政治的真实，《盐铁论》的价值正在于此。”（《两汉思想史》第三卷P77）尤其是辩论双方的唇枪舌棒，明喻暗讽，言辞中的剑拔弩张，言外之音，确实是政策辩论的绝好史料。有兴趣从权力斗争角度观察盐铁会议的读者，可以参阅该著。考察这段历史，可以使人们更好地理解权力与学术的关系。

尽管这是一场两千年前的争论，然而《盐铁论》的管理思想意义依然值得今人发掘。两千年前的盐铁会议，是管理思想演变由思辨转向实践的争论。《盐铁论》一书，充满着政策之争和学派之争的交错。在桑弘羊身上和贤良文学身上，反映出工具理性和价值理性的冲突，彰显了政治斗争与思想表达的关系。对此，值得进行学术深究。

发表于《管理学家》2013年7月

附录：

1.张居正语：

余尝读《盐铁论》，观汉元封、始元之间，海内困敝甚矣，当时在位者，皆扼揽言榷利，而文学诸生乃风以力本节俭，其言似迂，然昭帝行之，卒获其效。故古之理财者，汰浮溢而不骛厚入，节漏费而不开利源，不幸而至于匮乏，犹当计度久远，以植国本，厚元元也。贾生有言：“言之者甚少，靡之者甚多，天下财力安得不诎。”今不务除其本，而竞之以贾竖以益之，不亦难乎？

——《张太岳先生文集》卷八《赠水部周汉浦榷竣还朝序》

2.顾炎武诗：

積雪凍關河，我行復千里。忽聞弦誦聲，遠出衡門裏。在漢方盛時，言利弘羊始。桓生書一編，恢卓有深旨。發憤刺公卿，嗜利無廉恥。片言折斗筲，篤論垂青史。矧乃衰亂仍，征斂橫無紀。轉餉七盤山，骨滿秦州底。太息問朝紳，食粟斯已矣。幸哉荀卿門，尚有苞丘子。

——《亭林诗集》卷五《岁暮西还，时李生雲霑方读盐铁论》

3.今人微博：

老金曰：《盐铁论》的发生背景。以儒学为精神资源的贤良文学与当朝官僚那一场充满激情的大辩论，记录了儒学的政治荒疏和光明正大。儒学的主张不大可能成为可操作的制度条款，但却从精神上制约着执政者，使执政者在绝对权力条件下作恶的时候有所忌惮。考虑到历史条件，这应该是儒学的光荣。