打造制度之笼 从党内做起

　　被称作“党内立法法”的两个重要法规的颁布，既是打造制度之笼的具体举措，也标志着制度建设上了一个新的台阶

　　“把权力关进制度的笼子里”，是新一届中央领导集体履新之后振奋人心的承诺之一，公众多有期待。然而，打造制度之笼，是一项极其复杂的系统工程，需要稳步推进。5月27日，经中共中央批准，《中国共产党党内法规制定条例》及《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》对外公布。早在1990年，中央就颁布了《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》。现在，经过修订和完善，这个条例历经20余年终于正式出台。

　　这个被称作“党内立法法”的法规，意义何在？不难预想，随着这一重要法规的出台，一方面，更多党内法规的制定有了依循；另一方面，它将大大强化对现有党内法规的统筹和梳理。可以说，这两个文件的颁布，既是打造制度之笼的具体举措，也标志着制度建设上了一个新的台阶。

　　不同于其他党内法规，这两个文件是在为党内立法立规矩。党内的规矩怎样制定，由谁来制定，事关重大。这些年来，我们党致力于制度建设，出台了不少各式各样的条例和规定，发挥了很大作用，但也有一些情况值得思考。一是对怎样立规矩还缺乏统一要求，一定程度上存在随意制定、越权制定、重复制定等无序现象。二是立规矩的主体比较混乱。有的条例和规定，看上去像模像样，但仔细一琢磨，不对了，制定者把自己置身于外，被管的对象成了管的主体。

　　事实表明，让应该被规则约束的人去制定规则，其结果往往不是权力受到约束，而是权力膨胀。立法法就是对立法权力的规范。这次条例对党内法规制定权限作出专门规定，明确了哪些事项只能由党的中央组织制定，哪些事项可以由中央纪委、中央各部门或省区市党委制定，对于减少制定党内法规方面的混乱，约束党内立法权力的滥用，无疑将产生十分积极的作用。

　　两个文件的出台，也包含了理念的深刻变化，一些现代法治新理念在生根、发芽。

　　例如制度体系的理念。长期以来我们虽然强调制度建设，但是，由于存在认识误区，往往只是把制度简单地理解为提出要求、作出规定、制定条例，免不了头痛医头、脚痛医脚，往往顾此失彼、按下葫芦浮起瓢。制度不应只是把条文堆砌起来，不顾条文之间的各行其是、互不相干甚至相互打架，而是让条文有机连接、相辅相成。否则，要求再多再细，都会因繁琐、不可用甚至相互对立而消解制度的权威性。

　　又如公开的理念。除了要求制定党内法规要广泛征求意见外，条例还特别强调，党内法规经批准后“一般应当公开发布”。这些年，我们越来越认识到发展党内民主的重要性。但是，民主要靠公开来保证。公开不仅仅是满足知情权，更是参与的前提。党内法规公开，等于将这把利器不但交到了普通党员手里，也交到了老百姓手里，使他们对党的事务有了监督和评判的权利，也让我们必须时刻提醒自己：今后老百姓和普通党员会拿这些标尺来衡量执政党的每个组织和党员。从这个意义上讲，有公开，才有民主。

　　当然，党内法规不仅仅是管党员干部、管执政骨干的，所有党员、党的各级组织，都应在约束之列，党内法规也理所当然地是权力约束的一个重要部分。从这个角度看，两个“党内立法法”的出台表明，打造约束权力的制度之笼，正在从党内做起。

　　（作者为中央党校党建教研部主任、教授）