三公经费亟待绩效管理

　　很少见到哪个干部因为花钱大手大脚而被点名批评，也没有哪个干部因为勤俭节约而被提拔。

　　审计署2012年组织对18个省（自治区、直辖市）的54个县财政性资金进行审计调查发现，54个县无一对财政超收收入分配管理作出制度规定。

　　据其统计，2011年中央专项转移支付287项，其中187项没有建立绩效评价制度。

　　多名财政、审计、纪检干部及研究人员向《瞭望》新闻周刊记者指出，没有相应的绩效管理，三公经费浪费严重。

　　“花钱不重效果”

　　绩效管理是现代财政制度和财务制度的重要组成部分。但本刊记者在多地采访时了解到，财政资金使用“重投入轻效果，重分配轻管理”的现象依然普遍存在。

　　审计署行政事业审计司二处副处长张耀鼎说，绩效本应成为资金分配的一个前置条件，但实际情况是资金分配完毕后，下级究竟怎么使用的往往没有形成报告。据审计署统计，2011年，中央专项转移支付有287项，其中187项没有建立绩效评价制度。

　　没有绩效评价或绩效考核不严，资金使用效果就难以得到保障。记者查阅近期审计署公布的审计报告时发现，“花钱不重效果”的现象并非个例。例如，审计署对环保领域34个利用国外贷款的项目进行审计，发现有13个项目存在资产闲置或损失浪费，涉及金额4.3亿元。

　　山东、河北等地部分县级财政部门负责人则告诉记者，在资金分配过程中，经常发生年底追加预算的情况，这些追加资金往往在管控方面不健全，预算编制不完整、无预算等现象较为普遍，导致资金使用效率低下。

　　审计署2012年组织对18个省（自治区、直辖市）的54个县财政性资金进行审计调查时发现，54个县无一对财政超收收入分配管理作出制度规定。在实际运作中，有7个县未向本级人大报告或备案超收收入安排情况，有34个县只是报人大备案或在实际安排确定之后再行报批。

　　除了“重投入轻效果，重分配轻管理”，还存在绩效透明度不高的问题。记者采访发现，近年来我国财政管理的绩效考核正在稳步推进，但在已有的预算支出绩效考核结果中，很多尚未向社会公众公开，公众参与度不高。

　　“在公布决算时缺乏经费使用的具体过程、使用的结果。缺少这些信息，公众就无法判断钱是不是应该花，花多了还是花少了，也就无法判断经费的具体使用效果。”中国社科院法学研究所法治国情调查研究室副主任吕艳滨说，绩效透明度不高，弱化了社会和新闻舆论监督的作用，使绩效考核工作的公开公平性打了折扣，考核结果的效果难以真正发挥。

　　“没有尺子，无法判断好坏”

　　审计署办公厅新闻处处长赵萍说，在发达国家，绩效考核水平高低、结果是否公开是衡量一个国家是否进步的重要标准。但相关部门负责人向记者反映，在推行绩效管理过程中，面临着几大障碍：

　　其一，缺乏绩效考核标准。“我们审计系统本身没有绩效考核的明确标准，都是参照其他部门的考核标准，这样就难以保证客观，是一种粗线条的绩效考核。到底应该怎么进行考核，各地都在探索。现在主要的问题是没有尺子，我们审计部门无法判断好坏。”河北省徐水县审计局局长戴国旗说。

　　财政部门也面临同样的困扰。据了解，财政绩效管理试点推行了七八年，一直面临着用什么标准去衡量的困难。

　　其二，绩效监督成本高。山东一位县级财政局长说，由于人员精力有限，执行预算的单位很多，现在只能有针对性地对一些重点部门进行绩效管理；加之从国家到省、市层面的各种专项配套的项目非常多，人员精力有限，难以全部实行绩效管理。

　　其三，预算支出绩效考核结果导向和激励约束力偏弱。由于当前预算支出绩效考核工作体系尚不健全，缺乏法律规范，对预算支出实施绩效较差的单位没有实际处置权力，绩效考核结果往往只是作为各有关部门预算项目借鉴、参考。

　　多名基层干部向本刊记者指出，很少见到哪个干部因为花钱大手大脚而被点名批评，也没有哪个干部因为勤俭节约而被提拔。在这种背景下，各部门、各级官员对绩效考核的重视程度难免不够。

　　其四，基本支出项目支出不清晰，互相渗透导致绩效考核难。审计署行政事业审计司司长刘正均说，很多基本支出隐藏在项目支出里，基本支出项目化的问题非常严重，比如请客吃饭的费用列入建设经费。各种费用相互交叉渗透，难以区分每笔资金的具体用处，绩效考核无从下手。

　　试点绩效管理

　　部分受访人士建议，尽快开展绩效管理试点，并建立与考核结果相应奖惩机制。

　　首先，拓宽绩效概念内涵，从加强对“出国考察”资金使用绩效评价切入，推动三公经费绩效管理试点。

　　中国社科院法学研究所法治国情调查研究室副主任吕艳滨说，绩效不仅仅是效率、效果，也包含正当、合理的意思。基于这种理解，一方面可加强对难以量化效果的支出（如公车使用、公务接待）进行合规性考察，另一方面从对出国考察资金的使用绩效评价切入，推动三公经费绩效管理试点。

　　“公费出国效果很容易量化。多少人、去了哪、出国目的、费用，出国考察结果等要素都可以用调研报告的形式呈现出来，然后将调研报告与专业机构的同类型报告进行对比。”吕艳滨说，“如果同样一个报告，我在国内5000元就能做出来，你到国外出去一趟花了5万元，那你的绩效考评的结果肯定是差。”

　　其次，实施总量控制，建立与绩效考核相对应的经济奖惩机制。

　　河北大学经济学院学术委员会主任顾六宝说，从制度设计的角度看，“用自己的钱办自己的事”最节约。为达到这样的效果，可借鉴国外经验，实施总量控制，将公务接待等费用定额支付给政府部门或人员。

　　“花超了，自己补，节省下来的钱都归部门或个人。前提是事必须得办好。这样既控制了支出，又有利于逼迫公务人员形成节约习惯。”顾六宝说。

　　再有，建立与绩效考核相对应的干部考核机制。

　　审计署财政审计司副司长胥连碧建议，应提升绩效考核对干部升迁的影响力，将审计结果与干部考核相结合。

　　北京市东城区纪委书记夏树军说，节约不是提拔干部的充分条件，但应该是个必要条件，成为考察干部的一个参考。“起码要提出来：浪费是你的缺点，责令今后改正。”

　　最后，探索预算全程绩效考核机制。

　　多名接受本刊记者采访的财政、审计、纪检官员认为，目前预算支出绩效考核侧重于支出结果考核，属于事后考核，应继续探索预算项目支出的事前决策、事中执行、事后总结的科学机制，避免无谓浪费或重复支出，确保“每一分钱都能用在刀刃上”。□

　　（此报道作者为：《瞭望》新闻周刊记者任峰王骏勇凌军辉代群席敏叶超陆文军方向禹倪元锦）