苏培科不能再纵容地方债务“摊大饼”

　　地方债未来可实施行政“问责制”和责任追溯机制，尽量避免制造过多的、不负责任的“代际不公”现象

　　在中国经济增速回落、高房价铤而走险、影子银行突飞猛进的情况下，中国的商业银行和地方债务风险普遍被外界所担忧。

　　中国究竟有多少地方债务？到目前为止还没有一个准确的定数。好在中央政府已经意识到了地方债务风险，明确提出要“完善地方政府债务风险控制措施”。现在中国银监会也已经开始整治平台贷款，对房地产和“两高一限”的贷款已经发出了风险警示，并对外界担心的“影子银行”祭出了铁拳，关闭丙类账户。同时，中国证监会也掀起了对债券市场的监管风暴，这些无疑表明中国新一届政府正在全力化解中国金融体系的风险，宏观决策意识已经发生了调整，不再通过“摊大饼”的方式在“发展中”掩盖矛盾和解决问题。

　　但要彻底、快速地解决地方债务问题并不是一件容易的事情。尤其在各地换届之后，面对经济增速回落和财政收入缩减、土地财政“捉襟见肘”的情况下，地方政府融资的迫切性和意愿非常高，都想通过举债来缓解燃眉之急，并想快速地修饰本地的经济数据和装饰自己的城市名片，地方性融资平台不但不能及时还旧账，反而举借新债的冲动更为强烈。

　　要限制地方政府卖地和债务扩张更非易事，为此，中国人民银行行长周小川早在去年4月份就提出了对地方债务的约束和激励机制，主旨是想表达通过债务属地化或本地化来约束发债主体的冲动，避免债务外延产生的火烧连营，但实施起来仍有诸多阻碍。

　　以美国为例，他们发债的目的就是为了向全世界举债来维系债务消费的模式，如果只把美国的国债卖给美国人，美国人肯定不会干，虽然属地化、本地化有诸多好处，不会像次贷危机、欧债危机那样出现全球蔓延，但这不符合美国债务扩张和美元霸权的战略意图，如果不让美国对外发债，量化宽松的印钞行为就难以为继。若将中国的地方债出售给当地居民，来约束地方政府更行不通，除非行政体制改革，让地方政府变成真正的服务型政府，居民具有参与决策和监督地方政府行为的权力，否则约束机制无从谈起。

　　我们实施起来并非易事，我们应该朝着“约束机制”这条路来走，让地方政府的财政收支和公共服务公开透明，走向阳光化，减少腐败和浪费，避免地方政府的“大跃进”，防止制造地方债务危机和制造“代际不公”。我们知道长期的政府债券往往都具有“跨代分配”的特征，前人短期举债后人长期来还，这样会制造诸多代际不公平现象。尤其在目前中国地方长官任命制的背景下，很多官员的任期都像走马灯一样，而且很多新官上任都要烧“三把火”，于是一些地方政府都采取“长借短用”、“跨代分配”的长期政府债券来弥补财政资金缺口，将长期政府债券用来实现地方政府负责人的短期目标，即在短期之内政绩最大化，而将大量的还款责任延续给后人，这种行为在短期之内虽然会刺激经济，但却会损害长远利益。地方政府盲目的GDP扩张会提前攫取社会资源和经济增长的后劲，会制造一大堆的“产能过剩”和腐败工程。因此，地方政府要量入为出，不能再大规模举债和无限度扩张。

　　从《预算法》修正案草案公布的内容来看，决策层对地方政府自行发债还是持谨慎态度，对地方债在法律条文上仍未开口子。十一届全国人大常委会第27次会议审议的《预算法修正案（草案二次审议稿）》删除了一审稿中拟对地方政府债务实行“限额管理”的规定，并重申“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。而我国《担保法》第8条也明确规定：“国家机关不得为保证人”。如果地方债既无地方政府信誉担保，也无法律保护，其违约风险应该很大，就不应该随便卖给居民。况且，目前中国的地方债主要是由地方政府成立的融资平台来承借，融资平台举来的债既不属于地方债也不属于公司债，是一个绕开预算法为地方政府筹资的特定融资平台，经常是用地方政府信用作为隐性担保来举债，现在参与借债的大都是银行等机构投资者，他们既有迫使地方政府还债的能力，也有自我抵御风险的能力，而居民根本不具有这样的能力。

　　另外，地方政府的举债冲动靠属地居民根本无法抑制，因为地方债和地方融资平台是迫于政绩考核和财税制度，是一个制度性难题。自1994年分税制改革之后，中央拿走了大头，地方税体系又迟迟不能成型，随着地方财政收入的紧张，“人吃马喂”、公共服务开支、“铺摊子”等都需要钱，加之地方长官为了乌纱帽的考核“达标”，各地方之间出现了相互竞争、相互角力的格局，竞速GDP和扩大基础设施建设就成了主要方向，于是很多地方政府只好以拼命借贷融资的方式来进行。以往除了举债，经营城市的土地出让金收入是地方财政的主要来源，但随着房地产调控和土地财政收入打折扣之后，地方政府只能想方设法去举债和增加收税，而这与当前宏观减税的大背景相悖，但却是目前的现实状况。

　　如果想真正落实减税政策，想彻底改变地方财政“寅吃卯粮”，打破土地财政，就必须要尽快启动财税体制改革，调整中央与地方之间的税收分配格局，适当向地方政府倾斜分配，让地方政府的财权与事权相匹配，否则土地财政难以打破，房地产调控难以落实，减税政策很难执行到位，地方政府的举债冲动也难以抑制，即使地方政府融资平台今天关张了，过一段时间可能又会以另一种融资形式出现。另外，地方债以后不能再滥发，若非得发行就一定要坚持“谁借谁还”的原则，实施行政“问责制”和责任追溯机制，尽量避免制造过多的、不负责任的“代际不公”现象。