释放城镇化潜力需更大的改革决心和魄力

　　城镇化被认为是未来几十年中国最大的发展潜力，但多年来积累下来的各种矛盾也使城镇化颇具争议，例如耕地得不到保护，补偿不到位，农民进城享受不到同等的社会福利和保障等。

　　今年3月，国务院总理李克强在两会答记者问时表示，新型城镇化是以人为核心的城镇化，必须和农业现代化相辅相成，要保住耕地红线，保障粮食安全，保护农民利益。

　　近日，中国（海南）改革发展研究院在海口举办了第77次中国改革国际论坛，其间国内多位学者就新型城镇化的基本内涵与重点任务、城镇化发展与包容性增长的趋势与挑战，以及人口城镇化与户籍制度改革、农地制度改革、财税体制改革等问题进行了深入探讨，本报节选部分观点，予以特别呈现。

　　迟福林：推进以放开户籍为重点的制度创新

　　当前的突出问题是，如何解决城镇化质量不高、不可持续的矛盾和问题。我们的主张是，推进规模城镇化向人口城镇化的转型，以人口城镇化为主要载体、以政策和体制创新为重点，有效释放城镇化的内需潜力，争取到2020年基本形成人口城镇化的新格局。

　　城镇化进程中的许多矛盾、问题，多数与人口城镇化的体制机制改革滞后相关。充分释放城镇化巨大的内需潜力，需要以更大的决心和魄力推进户籍制度、土地制度、公共服务制度等方面的改革创新。

　　第一，创造条件，让户籍制度退出历史舞台。中国城乡二元分割的户籍制度始于20世纪50年代末，至今已有50多年的历史，成为横亘在城乡居民之间的一道难以逾越的制度“鸿沟”，并由此形成城乡居民之间权利的不平等、享有公共资源和社会福利的不平等。

　　对户籍制度，不是一般的改革创新问题，而是要明确提出取消的目标，并且有时间表。例如：1～2年内剥离户籍制度的福利分配功能，在中小城镇全面取消户籍制度，建立人口登记制度；3～5年内，除了某些特大城市外，其他大中城市的户籍制度基本放开，全面实施居住证制度；5～8年内，全面实行以身份证代码为唯一标识的人口登记制度。

　　第二，实现农地物权化的制度创新。城镇化中暴露出来的农地问题，与法律尚未赋予农地使用权完整的物权性质直接相关：（1）农村征地强拆、补偿标准过低等问题根源在于农地实际上为债权而非物权，农民难以成为征地中的谈判主体；（2）农业产业化、规模化经营受制于农村土地交易市场发育滞后；（3）企业可以通过自身资产抵押获得银行贷款，但按照《物权法》规定，“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押”，使得农民通过土地使用权抵押获得银行贷款面临法律障碍；（4）由于农地和宅基地的物权性质不完整，农民难以通过承包地和宅基地流转，带着资本进城，由此导致人口城镇化严重滞后。

　　为此，尽快修改相关法律法规，赋予农地使用权以物权性质，可以收获多方面的改革红利：首先有利于使农民带着土地财产权或流转所得的资本进城，加快人口城镇化进程。其次，有利于推动农地流转，推动农业产业化、规模化、集约化经营。同时有利于提高农民在土地出让中的主体地位，保护农民土地权益，提高农民的土地收益。

　　土地不是国家无偿给农民的一种福利，不能把“双放弃”，即放弃承包地和宅基地，作为农民进城落户的先决条件，更不能强制性要求农民退地。农民工的市民权利不能以土地权利换取。从法律上保障农地使用权的物权性质，在严格用途管制的前提下，赋予农民工对承包土地、宅基地、农房和集体资产股权更大的处置权，是实现农民工市民化的重要保障。

　　陈淮：城镇化是客观发展，非主观决定

　　首先要明确，不是哪一部分人主观决定中国需要城市化。城镇化不是政府特别想让农民搬到城里住，不是学者认为应该把农民土地剥夺了放到城里来，而是生产力发展的客观必然。首先是客观发展，然后是符合农民利益，最后是符合全社会的共同利益。

　　作为物质基础来说，人类需要“城市”，是因为市场经济要求有更高效率，更低成本的交易场所，利用现代科学技术要求有共享的符合经济效益的基础设施，集中集约地利用配置基础设施、公共市政管理，最后让更多百姓分享城市化生活方式下的好处。

　　强调“积极稳妥”，在于中国对城市化进程的规律缺乏认识和了解，在城市化、城镇化进程中我们得失兼有，也犯过幼稚低级的错误。目前我们讨论的城镇化不仅是对农耕文明一个彻底的变革，也包括对计划经济给我们留下的负遗产的纠正。

　　今天很多难题，如包容性问题、户籍问题、农民工身份转换问题、大批农民工进城就业问题，都和我们城市化过程中的战略缺陷、失误有密切关系。如果不能解决历史遗留的不良格局，下一步城市化、城镇化只会累积起更多社会矛盾。

　　第一，想好万全之策再推进城市化办不到。城镇化、城市化的规模、速度和质量决定了中国经济社会发展的规模、速度和质量。

　　第二，集约化是不可避免的趋势。人口向城市聚集是集约利用土地，节约人们生活所必需的占地面积。城镇化和城市化是集约利用土地资源必不可少的一个基本方向。

　　第三，城市化是当前解决诸多矛盾的一把钥匙，一个出路。过去数亿农民工一定程度上分享了国民经济和城市化推进的好处，也要看到在这样一个历史进程中他们面对着巨大的不平等，以及在迁徙制度下的很多痛苦：没有医保、不能接受平等的教育、春运、两地摆渡、不被承认的社会身份。

　　第四，我们对城市接受农民工进城和让他们享受社会福利均等化的福利待遇，城市准备还远不充分。

　　第五，一批在过去十年里头形成的既得利益集团，并不希望城镇化、城市化成为农民工普遍享有的权利，而希望通过城市化、城镇化积累私人财富，争取更大垄断机会，强化政府的权力，我们要积极稳妥地打破既得利益集团对改革和发展的阻碍，把城镇化与改革经济体制转型密切联系起来。

　　贾康：新型城镇化需一元化的公共财政支持

　　要想实现城镇化带来的巨大增长潜力，需要一系列前提条件，最关键就是要在基本公共服务均等化方面形成有效的可持续机制，使这个潜力释放的过程相对平稳。同时实现配套改革突破、攻坚克难，实质性地推进配套改革。

　　在公共财政支持方面需要以一元化的公共财政作为支持后盾。至少有四方面：第一，要形成全口径预算概念下的公共资源配置全景图，进而优化公共财政结构。公共资源在财政分配上与整个社会资源优化配置紧密联系。在公共财政全口径预算框架里，不再存在预算外资金的概念，在一个预算体系之内形成相对独立而互相衔接的公共收支预算、国有资本预算、基金预算和社会保障预算四个组成部分。这是公共财政一元化支持新型城镇化的框架，似乎是一个技术问题，却带有实质性改革的性质，是触及既得利益格局的制度建设。

　　第二，要有非歧视性的城乡基本公共服务体制和运行机制。基本公共服务供给要按均等化的方向演变，比如说现在有户籍的和无户籍的人口明显不是一个国民待遇。农民工概念其实是一个荒唐的概念，他已经在城里就业，但是因为他的户籍不在城市还在农村就成了农民工。所以，公共财政别无选择，必须渐进地以一系列运行机制的改进来走向非歧视性的公共服务供给。这个过程是长期的，我估计要先从难度比较小的区域开始最后到大城市，最后完全取消歧视性的两种户籍制度，难度最大的北上广要在最后的阶段，在条件配套下实现。

　　第三，要与区域发展战略、土地制度、不动产制度改革等协调配合。财政角度支持新型城镇化，政府必须发挥顶层规划功能而引出的主题功能区规划功能，必须协调区域之间发展空间的各种复杂矛盾关系等。土地制度不动产制度的改革至关重要。不动产作为关键的最稀缺的城镇化过程中间的生产要素，它的流动、交易、财产保护、财产登记相关税收制度等制度建设应该放在一个通盘合理的配套方案里面去考虑，财政必须支持这样的配套改革。

　　最后，要积极引入公私合作伙伴关系（PPP），建设新型城镇化过程中间有效的筹资放大机制和管理增效机制。单靠政府的资金支持城镇化有很大难度，有人测算今后几十年需要60万亿以上的投入，缺口一望而知。但是，通过运用公私合作伙伴关系使已经壮大起来的民间资本、社会资金进入城镇化过程、形成合力，筹资的难题就有望得到相对顺利的解决。

　　刘尚希：

　　公共服务需跟人走

　　首先要理解人口城镇化。人口城镇化的实质是农民变市民，这是一个常识。农民怎么变市民，根据国情来，这不仅是一个概念，更是一个实际的非常复杂的过程。涉及户籍身份、社会身份、职业、住房、社会保障等各方面的变化。

　　农民变市民的过程存在不确定性，可能引发公共风险。农民变市民，实际上是一个质变，变化并不仅发生在物理空间、地理空间，非常复杂，在就业、收入、消费、居住、子女求学、就医等各方面充满了不确定性。而微观、个体层面的不确定性会演变成宏观上的公共风险。

　　第一个公共风险是农民工全体收入由于工作不稳定而增长缓慢，容易产生新的城镇内部的二元化，原有的城乡二元化会复制到城市内部，形成本地人和外地人两个不同群体。

　　第二个公共风险是导致扩大内需受阻。仍在增加的2.6亿农民工是不可忽视的群体，若其收入与消费不稳定，无法升级，不利于扩大内需产生。

　　第三个公共风险是宏观经济效率难以提升，劳动力流动性过大，劳动力素质难以提高，企业招工成本高，难以稳定发展。本地人与外地人之间的融合比较困难，需要相当长的时间，进而增加社会领域的公共风险，会辐射到各个层面。

　　财政体制改革是化解这些公共风险的必要的宏观条件。

　　第一，财政是降低不确定性和防范公共风险的基本手段，要解决伴随城镇化的公共风险问题，离不开财政。

　　第二，社会人口的流动，实际上需要公共服务提供方式的转变，即“公共服务跟人走”。

　　第三，要重新调整各级政府的责任，尤其是财政责任，事权、财权重新组合。

　　第四，财政体制改革的要点是建立辖区财政责任制度。事权要重新划分，有些事权要上移，有些上移到中央，有些上移到市；要重新界定财权的划分，重新定义基本公共服务均等化；要调整转移支付的依据，过去是按户籍人口，现在必须要按常住人口，这会给财政体制改革带来严峻的挑战。

　　薛澜：应淡化城镇户籍的福利属性

　　如何进行中国特色城镇化的制度创新？从城镇治理的角度，最核心的有几点：首先是明确城镇居民主体是中国城镇化治理的基础；二是提供全体城镇居民共享的基本公共服务是城镇化治理的重要任务；三是建立可持续的公共财政体制是健康合理城镇化的基本保障。

　　首先是城镇主体，从具体操作来看，首先要淡化城镇户籍的福利属性，把户籍制度变成一个登记的管理工具；其次，建立一个城乡一体化但是与相应生活所在地的义务和权利对等的二级身份认证机制，现在很多地方已经开始建立这样的体系。

　　第二，确立基本公共服务的层次。这里分为基本生存需求，社会保障体系、发展机会与能力提升和公共基础设施建设。针对不同主体的需求，如果分成这三类，不同的城镇主体在享有这些服务的权利时可能不同，政府的角色、财政保障机制也不同，基本生存的公共服务应该是所有主体公平享有。

　　公共基础设施建设是全国性的公共服务，由政府来提供，而且由全国性财政支出来保障，如果地方财政不足，可通过中央转移支付来实现；社会保障体系，养老、医疗卫生、基本居住权等等可以差别化享有，主要由地方政府完成。这背后要有一个可持续的地方财政收支体系，有一个明确公共服务的财政来源；发展机会与能力提升，像高等教育、职业培训、文化娱乐等也是差别化享有，要充分利用市场机制。

　　第三，实现公共服务的供给，要建立可持续的公共服务财政体系。地方公共服务的责任和财政能力之间差别很大，政府财政支出与收入在不断恶化，这种情况下，地方政府很难提供有效的公共服务。城镇化要想可持续发展，不断改善公共服务，建立基本的财政支出体系最关键。中央政府和地方政府，应该合理分摊与基本生存和社会保障相关的责任。

　　以人为本，公平共享是城镇化最重要的理念，公共治理与制度创新是城镇化理念实施的关键，我的建议是，要考虑产业布局，构建城乡一体化基本公共服务体系，明确公共服务主体享有公共服务权利的同时，明确城镇治理责任，丰富治理工具，提升依法治理能力。最后，要改革地方政府政绩考核和财政激励机制，强化政府公共财政收支的监督与约束机制，要建立可持续的公共服务与财税能力相平衡的城镇财政体制。

　　叶剑平：

　　人、地需一视同仁

　　我对于公共服务均等化与土地制度改革的基本结论，一是用好地，二是提供公共服务，才能形成良性的循环。一定要人人共享，而不是为某些人、某些城市制定个别政策，行政的界定而造成的公共服务差别，通过行政力打破了公共服务均等的安排。

　　关于土地的属性，城市的土地更多强调资产性，可以变现；农村的土地强调的是资源性，即保护，这是土地本身所带来的，我希望对农村也要一视同仁，农村土地也需要资产性。在土地利用方面要统一规划，农村的基础设施配套要跟进，可运用公共私营合作制的模式，可完全通过市场实现，激活农村的资产量，激活起来数额巨大，未必一定要用现在的财政，只要一个制度的创新就能够解决。

　　我认为人和地一定要自由、平等的权利，同样，要按用途而不是身份来管制，高收入的就收税，低收入就给补助，农村的土地也是一样，要保护好农地，利用好建设用地。最后回到最根本的人、地一视同仁。