裴钰旅游法的立法弹性

近日，备受瞩目的《中华人民共和国旅游法》(以下简称“旅游法”)颁布，受到简政放权和政府转变职能的强力影响，旅游法较好地理顺了政府、市场、社会三者的关系，保证了政府监管和综合治理的“有效弹性”，标志着中国现代服务市场向法制化、自由化的快速转型。由于不了解旅游法的弹性，关于旅游法不切实际的炒作随之而来，它将会误导消费者、投资者和经营者。

旅游法的有效弹性，通俗地说就是用立法的形式，确保市场能够办好的交给市场，社会能够办好的交给社会，政府应该管的管好管精。在法律层面上，有效减弱了行政审批，有效约束了行政部门对微观经济的过多干预，有效激励了市场自由化。

首先是立法方向的弹性，旅游法采用了“旅游”的狭义定义，即“游览、度假、休闲等形式的旅游活动以及为旅游活动提供相关服务的经营活动”，在实质上排除了就医疗养、会议展览、商务考察、访问游学、文体赛事、宗教活动等，表明旅游法的适用领域，被严格限定在生活性服务业，而会展、考察、商务会奖、旅游投资、旅游地产等生产性服务业受到影响有限，形成了“旅游市场大，旅游法小”的特殊局面。

笔者曾在《华夏时报》发表《旅游法草案的争议与解决》，指出“旅游法草案”(以下简称“草案”)偏离市场经济原则，政府对市场干涉过多，环环审批，有效约束不足。现在的旅游法正式稿对草案做了1293处修订，新加入612处，删除681处，全文新增383字。比如，草案中“国家对导游人员实行执业许可制度”、“国家对领队人员实行执业许可”在正式稿中被删除。草案中“旅游经营实行统一的服务标准和市场规则”、“国家制定并实施统一的旅游形象宣传推广战略”，两句中的“统一”字样被删除。

草案中“旅行社不得以低于成本的价格招徕、组织、接待旅游者”被删除，草案中 “(设立旅行社)有不少于30万元人民币符合规定的注册资本”，正式稿改为“符合规定的注册资本”，取消了旅行社业“30万门槛费”，真正地消除了准入壁垒。

旅游法第三十五条规定“旅行社不得以不合理的低价组织旅游活动，诱骗旅游者”，表明对低价旅游欺诈的打击。但旅行社基于自身成本核算和经营实际定价，不以诱骗为动机，以合理的低价组织旅游活动，法不禁止。这种对低价旅游欺诈和低价旅游的区别化对待，从实质上推动了市场竞争水平。

草案中“旅游者有依法平等享用旅游资源的权利”，在正式稿被删除，有利于景区产权清晰化，以立法的形式确保了景区证券化进程的正常推进。

值得一提的是，旅游法对“景区的公益性和经营性”有了一次法律上的突破，即公益性景区并不一定意味着免费开放。如第四十三条中“公益性的城市公园、博物馆、纪念馆等，除重点文物保护单位和珍贵文物收藏单位外，应当逐步免费开放”。这个“除外”意义重大，境内主要文化景区往往又是世界级、国家级文化遗产、重点文物保护单位(如故宫)，其定位虽为公益性，却被排除在“应当逐步免费开放”之外。

旅游法从草案到正式稿的重大修改，基于政府转变自身职能，催生了宏大的权力让渡的弹性空间，市场的归市场，社会的归社会。把旅游法鼓吹为“旅游者的消费权益保护法”是不负责任的炒作行为。同属于旅游服务市场范畴的会议、境外考察、游学培训等细分市场，旅游法鞭长莫及，它们的法制化需求依然迫切。对于舆论关注的公款旅游问题，旅游法效力也有限，服务市场内的政府机关和事业单位的公款消费，还需要政府外包服务业完善以及立法加以规范。

(作者为文化学者)