分权是好政府的第一原则

　　把权力关进法治之笼，只是第一步。我们都明白权力的本性，它困在逼仄的笼中，怎么可能安分守己、循规蹈矩呢？恐怕时时刻刻，它都企图冲破桎梏，放纵爪牙。法治这一道锁链，并不能保证万无一失，我们必须未雨绸缪，在它身上再加一道锁。法治是外在的限制，这一道锁，则侧重于内在的限制。

　　此即分权，顾名思义，即把笼中的权力大卸八块。这八块，不仅要接受法治的约束，还要相互制衡。

　　为什么要分权？此中道理想必不难理解。这就像，假如只有一个人，他得自食其力；两个人，便有了竞争的利害；三个人，勾心斗角必定加剧。所谓“一个和尚挑水喝，两个和尚抬水喝，三个和尚没水喝”，虽是反面的案例，却充分印证了制衡之理。

　　当然，现实之中，常见反例。今日中国，我们将司法权一分为三，法院、检察院、公安局，各得其一，本希望它们之间的关系如三国之魏蜀吴，互相制约，不曾想在一些地方却沦为了桃园结义的刘关张，一心对外。这证伪了分权吗？不，这充其量只能说明，错误的分权，效果会适得其反。甚至，这压根就不是分权，而是分职。分权是将权力分在了三到五个碗中，各碗之间相互独立；分职只是将权力分成三到五份，不过还在一个碗中。

　　关于分权的必要性，现代分权学说的奠基人孟德斯鸠早有精辟论述：“立法权和行政权如果集中在同一个人或同一个机构的手中，自由便不复存在。因为人们担心这同一个君主或议会制定暴虐的法律，并以暴虐的方式推行。”“司法权如果与立法权合并，公民的生命和自由就将由专断的权力处置，因为法官就是立法者。司法权如果与行政权合并，法官就将拥有压迫者的力量。”“如果由同一个人，或由权贵、贵族或平民组成的同一个机构行使这三种权力，即制定法律的权力、执行国家决议的权力以及裁决罪行或个人争端的权力，那就一切都完了。”

　　三权分立的典范，非美国莫属，以至我们一说“分权”，首先想到的往往是美国，而非它的发源地英国。美国的分权，几乎将制衡做到了极致，这三权，一面独立自主，另一面环环相扣。我们都艳羡美国的司法独立，然而其司法权的独立，并不等于是独立王国，它依然要受到立法权和行政权的制衡。这尤其表现为法官的选拔。如美国联邦最高法院的九位大法官，被尊为圣人，介于人神之间，他们如何走到这一步？一是总统提名，二是参议院同意，换言之，行政权与立法权都有机会杯葛大法官的诞生，尤其是参议院这一关，曾阻断了罗伯特·博克等法界名流通往美国联邦最高法院的圣殿之路。反过来，待大法官被任命，他就完全独立，甚至常常反噬提名他的总统。由此可见，立法权与行政权制衡司法权，司法权回过头来再制衡立法权与行政权，三权相爱相杀，目的只有一个：保障公民权利。

　　话说回来，分权是定理，三权分立却非定理。换言之，宪政国家，必须要分权，至于怎么分，分成几块，当取决于传统与国情。孙中山先生痛感三权分立之不足，创制了五权分立，成就了与“三民主义”齐名的“五权宪法”。他在立法、行政、司法三权之外，加上了考试权和监察权，这二权，皆源于中国传统，譬如监察制度，在古代中国的行政体系当中，所发挥的效用非同一般，当然，说到底，它只是皇权的一个枝节，依附而不独立。孙先生的五权说，正试图使其独立出来，以监督其他权力，这大抵可谓对“中国传统的创造性转化”。可惜，无论孙先生生前还是身后，包括现在的中国台湾，五权宪法的现状，仍远远落后于理想。“驾乎欧美之上”的立意，目前来看，还是一轮幻影。

　　是不是权力分得越细越好呢？自然不是。我们除了追求公权力之间的制衡，还要追求其工作效率。“小政府”固然是我们所愿，然而政府的权力小到连一个杀人的凶徒都缉拿不了，连一个公共图书馆都建造不了，显然违背了我们依社会契约建立政府的初衷。所以孟德斯鸠将权力一分为三，而非更多，正有其深意存焉：为了兼顾制衡与效率。有些国家，觉得三权分立有损行政效率，干脆简化为两权分立，如让立法权与行政权穿同一条裤腿，另一条裤腿留给了司法权，以为制衡。更有学者依此——权力结构的重心——将宪政国家分作了立法国家（如英国）、司法国家（如美国）与行政国家（如法国、德国、日本）。

　　不论是两权分立、三权分立还是五权分立，不论是立法国家、司法国家还是行政国家，分权，正如杰弗逊对约翰·亚当斯所言：是一个好政府的第一原则。反之，“把全部立法、行政、司法权力集中，不论交给一个人、少数人还是许多人，不论实行世袭制、自我任命制还是选举制，都可恰如其分地称之为暴政”（麦迪逊语）。